Haiti: From Natural Catastrophe to Economic Security, Paul Collier, Department of Economics,Oxford University, January 2009

Pour lire la version francaise du rapport du professeur Paul Collier cliquez ici: http://solutionshaiti.blogspot.com/2009/02/haiti-des-catastrophes-naturelles-la.html ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------A Report for the Secretary-General of the United Nations --------------------------------------
Contents --- Introduction --- The Fundamentals Favour Economic Development --- Haiti is not Hopeless --- A Realistic Strategy for the Rapid Attainment of Economic Security ---
4.1 Simple and Immediate Objectives: Underpinning Security with Jobs, Basic Services, Food Security and Environmental Sustainability.
4.2 Policies for Jobs
4.2.1 Reconstruction
4.2.2 Export Zones
4.3 Policies for Basic Services
4.4 Policies for Food Security
4.5 Policies for Environmental Sustainability
5. Next Steps ----------------------------------------------------------------------------------
Introduction
Haiti has a long history of socio-economic fragility. Following a period of crisis, in 2004 the United Nations intervened, creating MINUSTAH which successfully established credible security and progressively extended it throughout the country. On this base of security democratic politics was re-launched, including peaceful elections which produced a legitimate and accountable government. In 2007 these security and political developments were complemented by the enactment of HOPEII, which gave Haiti uniquely favourable preferential access to the US market. Thus, as of 2007 the combination of security, democracy, and economic opportunity were in place. With these foundations the next stage should have been the launching of economic development.
Instead, during 2008 the society was hit by a series of major external shocks. First the sudden increase in world food prices triggered riots and led to the fall of the government. Given the fractured nature of Haitian society, democratic politics is inevitably fraught and so it took five months to get a new government in place. No sooner was government restored than the country was hit by the fourth of a series of hurricanes, causing flooding and severe destruction of infrastructure and livelihoods. Further shocks are on the horizon for 2009. The global recession is likely sharply to reduce the remittances which are by far Haiti’s largest source of foreign exchange and this will particularly hit the livelihoods of the poor. Multiple elections are due and these are likely to distract policy makers.
These shocks have two serious consequences. One is that they have created a humanitarian emergency which, if it is not dealt with, has the potential to reignite social disturbance. The other is that they have set back the launch of economic development. The immediate requirements for rehabilitation of social and economic damage are set out in the Rapport d’Evaluation des Besoins Post-Desastre (PDNA). The present Report takes these needs as given and presupposes that appropriate action will be taken. It builds on and complements the PDNA in elaborating a strategy that can take the society beyond recovery to economic security. In conjunction, the food crisis and the hurricanes turned 2008 into a lost year and this loss of time is important. Both MINUSTAH and HOPEII are time-bound. Unless economic development is started very soon it will become much more difficult: the remaining horizon for both MINUSTAH and HOPEII will be too short for investor confidence. More subtly, the setbacks of 2008 have reinforced an unhelpful sense that Haiti is trapped in a cycle of failure. ---------------------------------------
Manifestly, it will be harder to launch economic development in 2009 than it would have been in 2007. Both the legacy of the 2008 crises and the global recession make 2009 unpropitious. However, it is both feasible and imperative.
The feasibility of economic development in Haiti is the core subject of this Report. Indeed, despite the prevailing despondency, the opportunities for Haiti are far more favourable than those of the ‘fragile states’ with which it is habitually grouped. Due to the country’s location, the governments of Haiti, the USA and Canada have a common interest in pursuing a practical and focused agenda that delivers rapid improvements in socio-economic conditions and which scales up into longer term transformation. In stark contrast to other current entanglements with fragile states, Haiti offers the American and Canadian governments a rare opportunity to demonstrate that their support can lift a society decisively out of fragility.
It is imperative for two distinct reasons. First, Haiti has exceptionally rapid population growth which adds to an already acute pressure on land. This youth tsunami is accelerating the process of environmental degradation and adding to the potentially explosive pool of underemployed youth. For at least four decades per capita income in Haiti has been in secular decline and if this continues the society will become progressively more fragile. Second, MINUSTAH and HOPEII are time-bound windows of opportunity. Hence, the passage of time alone may not be building a more secure society. Unless current opportunities are taken, the society may be becoming more vulnerable to disturbance. Both the government and the international community have made major efforts to reach social peace and these efforts must not go to waste. For the government a return to social disturbance would be an unfitting legacy. For the international community MINUSTAH will, by its close, perhaps have cost around $5bn. If Haiti reverts to a condition of socio-economic fragility this money will have been analogous to humanitarian assistance rather than to development assistance. The core case for international support now, both for the rehabilitation detailed in PDNA and for the development agenda set out in this Report, is to avoid the need for MINUSTAH2 some time in the next decade. For the maintenance of social order military security must rapidly be superseded by economic security.
The rest of this short Report is structured as follows. Section 2 sets out the economic fundamentals for Haiti: it argues that Haiti has far more favourable fundamentals that the ‘fragile states’ with which it is conventionally grouped. Section 3 suggests why these favourable fundamentals are not currently being adequately realized: what is missing is a practical and focused economic strategy that clearly specifies the actions needed by all the actors that collectively determine whether Haiti will achieve economic security. Section 4, which is the core of the Report, outlines such a strategy. Section 5 suggests what the next steps might be in getting from strategy, through action, to security. ----------------------------------------------
The Fundamentals Favour Economic Development
Haiti is classified as a ‘fragile state’. Yet compared to other fragile states its fundamentals are highly propitious. Essentially, if the international community cannot succeed in Haiti then it is hard to see it succeeding elsewhere.
A favoured region...
First, Haiti is not part of a troubled region. Those fragile states in the Great Lakes region of Africa and Central Asia face severe neighbourhood problems in addition to those problems that are internal. In contrast, Haiti is in a prosperous and peaceful neighbourhood. Its only immediate neighbour, the Dominican Republic, is itself peaceful and prosperous, and is not engaged in the sort of activities, such as clandestine support for guerrilla groups, that beset many other fragile states. On the contrary, it has a recent history of being helpful, most notably in the mutual promotion of garments exports. The only neighbourhood problem of any significance is the use made of Haiti by Colombian drug traffickers as a transit point for North America. This is merely a matter of international criminality, not linked to a political agenda: Haiti is used because it is the only fragile state in the region and so is the transit point of choice for international criminals. However, this provides a distinct and powerful reason why North America should invest in achieving decisive change in Haiti: as the ‘weakest link’, this is the most cost-effective point for neighbourhood attention. Security in Haiti is a regional public good. -----------------------------
Free of typical structural problems...
Second, despite its difficulties, Haiti does not have the intractable structural socio-political problems that beset most other fragile states. It is not ethnically divided, it does not have a history of deep ideological cleavage, it does not have an armed and organized political group ready to launch rebellion, and it no longer has a military establishment with delusions of a political role. -----------------------------------------------------------------------------------
A political window...
As in other post-conflict states, political leaders in Haiti face major impediments from within their own civil service, which, as is typical in such situations, has little capacity for effective action. The political system is fractious and so decisions are very difficult. However, political leadership itself, while currently beset by the immediate problems of crisis, is good by the standards of most post-conflict situations. Both the President and the Prime Minister have integrity, experience and ability, and a deep concern with the maintenance of social peace. I met several ministers who were concerned and engaged. There are, of course, powerful forces for inertia, but while these would severely impede any wide-ranging agenda for public action, they do not rule out more limited and tightly focused action. -----------------------------------------
A Huge and Proximate Diaspora...
The Haitian diaspora in North America is proportionately one of the largest in the world. It provides Haiti with a massive flow of remittances, a reservoir of skills, and a powerful political lobby. The flow of remittances is a vital resource for private households. The reservoir of skills is particularly important because the country is desperately short of middle management. The power of the political lobby is apparent in that Haiti has Canada’s second largest aid programme, and the United States has given Haiti more advantageous market access than it has given to any other country. ----------------------------------------------------------------------------------
Market opportunity...
Haiti has a massive economic opportunity in the form of HOPEII. Uniquely in the world Haiti has duty-free, quota-free access to the American market guaranteed for the next nine years, with generous rules of origin well-suited to the garment industry. The global recession and the failure of the Doha Round accentuate this remarkable advantage because manufacturers based in other locations will undoubtedly be fearful that rising protectionist pressures may threaten whatever market access they enjoy currently. From the important perspective of market access Haiti is now the world’s safest production location for garments.
Of course, market access is not enough: costs of production must be globally competitive. But here again the fundamentals are propitious. In garments the largest single component of costs is labour. Due to its poverty and relatively unregulated labour market, Haiti has labour costs that are fully competitive with China, which is the global benchmark. Haitian labour is not only cheap it is of good quality. Indeed, because the garments industry used to be much larger than it is currently, there is a substantial pool of experienced labour.
Market access and costs of production are not the only factors of importance: transport to market is also a fundamental consideration. Many fragile states are landlocked and therefore face transport costs that are prohibitive. In contrast, Haiti is on the doorstep of its market. Since it is the only low-wage economy in the region, it has a transport advantage over competing low-wage economies of several thousand miles. This advantage is not only a matter of shipping costs but of time-to-market. Garments are a fashion-sensitive business and so a quick delivery time is valuable. ---------------------------------------------------------------------------------------
Haiti is not Hopeless
In view of the above the air of despondency apparent in the donor community is inappropriate. Haiti is, of course, facing severe difficulties, but its fundamentals are far more attractive than most other fragile states. Currently, the local donor community is focused upon recovery from natural catastrophe. While the recovery agenda is indeed necessary, this is by no means the first such appeal made in respect of Haiti and in view of the global economic crisis it is liable to meet only a limited response. The emergency appeal is likely to be received more favourably, and to be more useful, if the crisis responses are designed to fit into a strategic agenda. It is noteworthy that this is explicitly the approach taken by the new American administration in responding to the current crisis in auto manufacturing.
What has been missing to date is an economic strategy that is simple and realistic, yet powerful. Given the political and civil service constraints any agenda for public action must be kept modest and focused: anything either grandiose or comprehensive stands no chance whatsoever of being implemented. Further, given current social fragility, any proposed public actions must have quick payoffs which are large, visible, and clearly attributable to the government of Haiti rather than just to donors. The task is to identify a small set of public actions which have these properties but which in aggregate have consequences which build economic security. -----------
Generating an economic strategy...
It is completely unrealistic to expect any government of a fragile state to devise such an economic strategy without assistance. That to date economic security has not followed on from the achievement of military and political security has been due to a misperception on the part of the donor community that the design of economic strategy is solely a matter for the government. Economic strategy cannot be designed solely by the government. In part this is because design is a technical matter for which governments typically lack capacity. Government requests to donors through documents such as the PRSP cannot themselves meet the need for an economic strategy since they are essentially lists of projects drawn up by each ministry and then aggregated. In such a bottom-up process the question as to what are the minimum public actions needed to achieve economic security is not even posed, let alone answered.
More fundamentally, the government of Haiti does not control all the components which constitute a viable strategy: critical components are determined by donors, by the Security Council, by private investors, local and international, and by parliament. At some stage the government must indeed decide on those components of a strategy which it controls. However, since success rests on inter-dependent decisions by several actors, the government cannot take these decisions until it knows how what the other key actors are likely to do. Hence, a strategy needs to be adopted simultaneously by all the key actors. This interdependence is a defining feature of fragile states. The approach appropriate for these contexts is for a strategy that spells out mutual responsibilities for future actions to be conditionally (and privately) approved by government and then floated for discussion with other actors in preparation for a public act of mutual commitment. Only once the government knows the decisions of other actors can its own decisions be publicly taken.
The strategy proposed below should be seen in this spirit. It is intended as a first step in what should then become a process of gradual convergence upon an agreed agenda. However, it is vital that any such process should not expand the agenda to the point at which it becomes infeasible to implement: the price of agreement cannot be the suspension of realism. -----------
A Realistic Strategy for the Rapid Attainment of Economic Security
This section sets out a possible economic strategy. It is not a strategy for government alone; rather it is a strategy for all the key actors who collectively determine economic outcomes. It aims to have simple, politically salient, and feasible objectives; clear and specified actions for each actor; to generate desired outcomes rapidly; and for both actions and outcomes to be readily observable and so suited to regular monitoring. -----------------------------------------
4.1. Simple and Immediate Objectives: Underpinning Security with Jobs, Basic Services, Food Security and Environmental Sustainability.
The key achievement to date of the government and the international community in tandem has been the restoration of social peace. Both parties recognize that this peace is fragile and time is not necessarily working in its favour. In this context distant grand visions are inappropriate: any action has to contribute immediately to building economic security rather than merely build the foundations for some distant goal. Hence, all actions must have quick pay-offs that speak directly to the lives of ordinary people. The choice of what these might be is a matter for the Haitian government, but as a starting point I suggest jobs, basic services, food security, and environmental sustainability.
Job opportunities are important to give dignity and structure to the lives of young people. Currently, the proportion of the workforce in any sort of formal employment is tiny: the overriding aspiration of youth is to get a visa to emigrate and this is manifestly destructive.
Basic services are by their nature fundamentally desirable: it is dreadful that in the 21st century children should reach adulthood without schooling, and that infant mortality should be so avoidably high. Further, basic services are something that government should visibly be responsible for providing. A striking aspect of Haiti is the virtual absence of the state in much of the country: the state needs to be seen to be responding to the needs of citizens in order to command their cooperation. This does not necessarily imply that the state should directly supply basic services, but rather that it should have a visible involvement.
The importance of food security is apparent from the consequences of the failure to provide it during 2008. In a society where the urban poor spend around half of their budget on food, sudden large increases in prices are likely to lead to riots and these in turn are likely to be exploited by parts of Haiti’s fractious politics to generate a crisis.
Environmental sustainability is vital because the resource base of forest and soil has been depleting for some decades. This implies that Haiti’s living standards, although very low, has been unsustainably inflated by the mining of its environmental capital (the estimate for deforestation alone is that economic growth has been exaggerated by 0.8 percentage points). With more climatic shocks likely the pace of erosion will accelerate unless action is taken.
The foundation for these objectives is, necessarily, the rehabilitation already set out in the PDNA. The focus here is on simple strategies that can quickly build on rehabilitation, beginning to deliver on these four objectives and which, once started, will automatically scale up.
4.2 Policies for Jobs
Haiti has two opportunities for the mass creation of productive jobs: the reconstruction of infrastructure and the expansion of export zones. I take them in turn.
4.2.1 Reconstruction
Haiti had a massive need for the reconstruction of infrastructure even prior to the hurricanes of 2008. As set out in the PDNA the natural shocks have substantially accentuated these needs. However, in meeting them it is essential to recognize and tackle the issue of how Haiti has come to lack infrastructure. There seem to be two underlying reasons. The primary reason is the failure to maintain infrastructure once built. The secondary reason is a lack of strategic prioritization that would focus infrastructure provision on breaking bottlenecks in the economy.
At the heart of the maintenance problem is the past behaviour of donors. Donors have structured their activities so as to deliver ‘projects’, a procedure for which the construction of infrastructure is well-suited: a road can be built by a donor and handed to the government. If over the decade the road falls apart due to lack of maintenance, then eventually the same donor, or another one, rebuilds it. Not only does this approach delink the capital budget from the recurrent budget, but inadvertently it destroys the incentive for the government to provide maintenance. It is a donor responsibility to ensure that any construction of infrastructure is supported by a credible process for its maintenance. Currently such a system is in its infancy as a result of a rudimentary Road Fund (Fonds d'Entretien Routier). However, at present this is a further example of unrealistic donor behaviour. First, there is no effective system to ensure that the Fund actually receives revenue, (e.g. the supposedly automatic earmarking of revenue is not operative). Second, there is no link from construction to revenue so that as more roads get constructed whatever is provided for maintenance will simply be spread more thinly.
The maintenance issue is also central to the employment opportunities that can be generated by infrastructure construction. There is a strong quality trade-off in the techniques that can be used for construction. Labour-intensive techniques produce infrastructure of lower quality and so increase the need for maintenance. If donors are incapable of tackling the maintenance issue then the technology for infrastructure reconstruction will need to be capital-intensive and so it will not contribute substantially to jobs. Given the desirability of injecting job opportunities quickly across the country, labour-intensive public works seem highly attractive.
Priority: Devise and implement an automatic link between construction and maintenance.
Needed Actors: Donors; government; Road User Association
Conditional upon this being done, a reconstruction programme can be implemented which uses a labour-intensive technology and which is designed to ease the objectives of jobs and food security, both of which have pressing infrastructure needs.
The infrastructure needed for jobs depends upon what sectors are judged to have economic potential and where they are located. Two that are promising are the export zones for garments, and the export of mangoes. The export zones have substantial infrastructure needs which will be discussed in the next section. The export of mangoes has simpler requirements: basically, there is a need for a better road network in mango-growing areas. The market opportunity for Haitian mangoes is enormous and so the requisite infrastructure seems likely to have a high economic return.
The infrastructure needs for food security are probably of two distinct types. One is to link all areas of substantial population density better to each other so that the food market is properly integrated. The other is to provide better feeder road links to those agricultural areas which have the potential for high productivity so that they can supply the urban market. Large tracts of Haiti are mountainous and providing infrastructure to the scattered populations in these areas would create an unsustainable maintenance burden and not be economic.
Priority: Conditional upon the maintenance issue being properly addressed, devise and implement an infrastructure reconstruction programme, including the reconstruction of infrastructure damaged during the hurricanes, which is labour-intensive and designed to meet the infrastructure needs of other objectives.
Needed Actors: donors; government; construction industry -------------------------------------
4.2.2. Export Zones.
The global garments industry is huge and the Haitian economy is tiny. Like many other industries, global production is now organized into clusters of firms. By locating together firms reduce each others costs. For example, they build a pool of experienced labour, and create a market sufficiently large to support specialist suppliers of necessary service inputs such as skilled maintenance of equipment. As a result, as the cluster grows the costs of production for its firms decline. This property of costs declining with expansion of the industry is unique to manufacturing; in other sectors firms typically hit some bottleneck input that becomes scarce and so beyond some point costs rise. The spectacular consequence of declining costs is that once expansion gets started it is explosive: the industry enters a virtuous circle of increasing competitiveness. In effect, there is an entry threshold of costs which must be surmounted. Until costs can be brought down to global levels firms cannot compete and so clusters cannot grow. Once over this threshold the industry can expand until it runs out of labour. This has been the experience of the garments industry globally: either countries are uncompetitive and have virtually no production, or they break into the global market and expand extraordinarily rapidly, transforming job opportunities in the societies in which they are located: the process is the core focus of the forthcoming UNIDO Industrial Development Report, 2009. The implication for Haiti is that if it can once get over the threshold of international competitiveness the employment situation can be transformed.
Currently the garment industry in Haiti is small, based in two locations, a long-established one in Port-au-Prince which appears to be stagnant, and a new one based in Ouanaminthe which is expanding fast. Both clusters are already using the market access provided by HOPEII, but the key difference between them is infrastructure. Port-au-Prince has poor infrastructure: its electricity is unreliable and expensive, and it uses the national port which is the most expensive port in the region. In contrast, Ouanaminthe is on the border with the Dominican Republic. It buys its electricity from across the border and uses the nearest port in the Dominican Republic. These infrastructure advantages combined with the market access advantage are sufficient to make it globally competitive.
To an outsider it is striking how modest are the impediments to competitiveness relative to the huge opportunities offered by the fundamentals. The garments industry has the scope to provide several hundred thousand jobs to Haitians and to do so over a period of just a few years. Further, the existing industry finds that male and female labour are equally good and employs them in equal proportions so that the social consequences of employment expansion need not be divisive. It is truly important that this opportunity should be taken. Not only does it offer a realistic chance of employment transformation, but if it is not taken then the large political investment inherent in mobilizing support in the American Congress to pass HOPEII will be seen as a waste and support will be dissipated.
Production of garments is not very demanding of government: for example, Bangladesh, which has a government rated as among the most corrupt and inefficient in the world, is able to support a garments industry for export with around 2.5 million jobs. There is thus a very high pay-off to ensuring that each of the few key requirements is met to a satisfactory standard. For each requirement it is essential to work back from a benchmark of global competitiveness and determine what standard must be met, rather than working forward from any existing plans for the activity. The main cost of garments is labour and the second is power. Since output must be exported and inputs imported the functioning of ports and customs are also critical.
There are two powerful reasons for meeting the needs of the garments industry through the creation of a few export zones around the country. One, as discussed above, is that clustering of firms reduces industry costs: zones facilitate this process of clustering and it is the standard approach in East Asia. The other reason is that it is much easier and quicker to provide the infrastructure and services that the industry needs by creating a few islands of excellence rather than by trying to improve standards across the entire country. I now discuss how each of the key needs of the sector can be met simply and quickly through this zone-based approach.
Labour costs: Zones of Multi-Shift Working
Labour costs in Haiti are competitive with China and labour quality is good. The only issue appears to be the current difficulties facing multi-shift working. Globally, the garments industry operates multi-shift production: this would be particularly efficient for Haiti because it would maximize the number of jobs that could be supported by a given amount of investment and infrastructure, and in Haiti jobs are the key objective for this sector. National legislation has already been adjusted to permit exemptions. However, in Ouanaminthe, which has the best prospects for immediate expansion because of its superior infrastructure, the impediment appears to be the personal security of workers. Night shifts would require workers to travel to and from the zone during the hours of darkness and this is currently too dangerous. Clearly, providing such localized security against personal violence is well within the capacities of the security forces. This is perhaps an example of the need for clearer coordination between security and development objectives.
Priority: Ensure that multi-shift working is feasible.
Needed Actors: government; security forces.
Electricity: Exemptions for Private Generation
Electric power must be reliable and inexpensive; at present in Haiti neither is the case. Clearly new generating capacity is needed. However, the cost of a kilowatt of electricity in East Asia is around 6 cents, whereas on current plans for generation the cost in Haiti will be around 18 cents, a level which is probably too high. This is an example of the need to work backwards from a benchmark of competitiveness, rather than forward from an isolated strategy for the national electricity sector. Cheap and reliable power needs to be generated for use in the export zones. Most probably this requires a private generating company to operate with second-hand equipment to keep costs low. With such a strategy costs could probably be reduced to the order or 10-12 cents per kilowatt which would most probably be adequate given the other margins of advantage that Haiti enjoys in garments production.
Priority: Exempt Export Zones from restrictions on private generation for sale (with transitional arrangements to enable them to sell outside the Zones while internal demand for power is building up); provide a legal framework in which both sellers and buyers of power can have confidence in the pricing structure.
Needed Actors: government; parliament; power generation companies; IFC.
Sites for factories: clear and rapid rights to land
As in many post-conflict societies, Haiti’s land rights are complex and unclear. This makes it difficult to find sites for factories. Again, the zone approach is helpful since it enables land rights to be clarified within specified zones by fast-track procedures that do not necessarily need to apply elsewhere. A useful approach, successfully taken by the post-conflict government of Uganda, is to establish a dedicated court to hear land claims and to set a clear and short deadline by which such claims should be made for them to be valid. All claims made by this deadline are then adjudicated in a transparent manner by the court, again with a tight deadline set for decisions. Procedures such as minimum fees can be used to discourage frivolous claims. In return for clarity of land rights the business community may reasonably be asked to offer title to land that has long been occupied by squatters.
Priority: Ensure that land is rapidly available for acquisition in Export Zones with titles that cannot subsequently be challenged.
Needed Actors: government; parliament; local business community.
Ports: infrastructure and management
Notoriously, Port-au-Prince is the highest cost port in the Caribbean. Courageously, the government has recently tackled some of the key inefficiencies and this fact should be given greater prominence. Port management can readily be improved: corrupt management should not be permitted to strangle the rest of the economy for its own private interest. The port of Dar-es-Salaam swiftly moved to East Asian standards of efficiency once it was placed under management contract and the same approach might be tried in Port-au-Prince. However, export zones elsewhere in Haiti will need new port facilities to be developed. The simplest approach is to permit new private ports, subject to regulation analogous to electricity generation.
Priority: allow all or part of the port at Port-au-Prince to be run by a management contract and develop new private ports.
Needed Actors: government; parliament; donors; private sector; IFC.
Customs procedures
Globally, the customs service has the potential for corruption. In Haiti the system is still run manually rather than by a computerized system such as ASYCUDA, and this increases the risk of corruption. An export zone, by design is exempt from customs duties, but customs officers must still police the operations of the zone and thereby have considerable scope for impeding the flow of goods. The easiest way of tackling this potential problem is to outsource customs services in the zones to a company such as SGS, which runs many such services in other countries. This can be complemented by encouraging an active association of manufacturing exporters operating in the zones, notably by arranging good communications with this group at a high level of government, so that legitimate complaints can be dealt with swiftly and authoritatively.
Priority: Outsource customs services in the zones, and encourage an active association of garments exporters linked it to a high level within government.
Needed Actors: SGS; private sector; government.
Basic Infrastructure for Zones
Zones will need access roads, water and sewerage. This requires coordination with donor projects. For example, currently at Ouanaminthe a large road-building donor project is close to completion, yet the road into the Export Zone remains in a very poor condition (unsurfaced and passing through a municipal refuse tip) since it was not part of the project.
Priority: Target new infrastructure on identified export zones.
Needed Actors: government; donors.
Coordinating Garments Exporting
Government and donors in combination can only do so much: neither is in the business of garments. It is therefore highly desirable at an early stage to involve both domestic and international manufacturers of garments to get conditional commitments and a better indication of what they see as the key impediments to production, together with some interest from some major American retailers. This requires international private sector convening power such as might be appropriate for the Clinton Global Initiative. As with the larger strategy for economic development in Haiti, success in the garments industry requires coordination and confidence-building among a range of actors with some agency taking a lead in promoting it.
Priority: Develop a dialogue among the pertinent actors for garments exporting.
Needed Actors: Local private sector; Clinton Global Initiative; government; donors.
Monitoring the Jobs Strategy
The two components of the jobs strategy, public works and export zones, can both show results over a two-to-three year time horizon, although their main consequences will be longer term. To give the right sense of urgency, it is important to have regular monitoring both of needed actions and of outcomes, with reporting back to key actors. ---------------------------------------------
4.3 Policies for Basic Services.
Haiti has a highly distinctive pattern of basic service delivery. Overall supply is inadequate, but a large majority of services are provided by NGOs and the private sector. This has both drawbacks and advantages and a realistic strategy builds on this foundation, addressing the drawbacks while using the advantages.
The key drawbacks of NGO/private provision are that it is of variable quality, some of it far too low; uncoordinated in geographic coverage and seriously undersupplied in some areas; expensive to end-users because it is insufficiently subsidized; and totally detached from government and therefore not enhancing citizen confidence in the state. The key advantages of NGO/private provision are that at its best quality is very good and costs are low relative to service; it is able to avoid many of the problems of staff motivation that typically beset public provision; and it can be flexible and responsive to opportunities.
Basic service provision needs to be improved substantially and swiftly in such a way that implicates the state. However, scaling up public provision is not a viable solution: the problems of the public sector are deep-seated and it is not realistic to expect that they can be addressed quickly.
An alternative is for the government to have closer involvement and control of NGO/private provision. A possible model is that of the Independent Service Authority (ISA), in which a quasi-independent public agency coordinates and co-funds NGO and private sector provision. Variants of ISAs have been adopted by several governments and no issue of principle is involved in establishing one: existing public supply need not be affected. An ISA is a public agency outside the civil service, somewhat analogous to an independent central bank, or an Independent Revenue Authority, which implements government policy but does not set policy, this being the task of the relevant social service ministries. For example, the Ministry of Health might set minimum standards of quality and maximum levels of charges for those health facilities in receipt of ISA support. An ISA has three functions. The first is to take in money from donors, government and any other potential sources (this can be included in the national budget process). The second function is to channel this money to a wide range of NGO and private service providers by entering into contracts with them, in the process meeting such requirements as set by the ministries over matters of quality and geographic coverage. The third function is to monitor the performance of service providers in such a way that it is comparable, thereby generating yardstick competition: contracts with the least satisfactory providers would not be renewed and those with the most satisfactory would be scaled up. Crucially, the ISA would have a Board with a government majority but on which donors and any other pertinent actors would be represented. For example, in view of the large Haitian diaspora it might be appropriate to give representation to diaspora organizations with the objective of attracting funding from them.
One consequence of this structure would be that donors would be co-responsible for the honest and efficient operation of funding for basic social services. It would also provide both government and donors with the flow of evidence necessary to judge the efficacy of public spending. Once donors saw that the system was effective they would then have the reassurance necessary for financing to be increased. The solid base of evidence would also help Haiti to tap into new sources of major funding for social provision such as the Gates Foundation. A further advantage is that it would enable the government to bring in the new wave of ‘social enterprise’ which, with its combination of money and organizational capacity, may be more cost-effective than the traditional NGOs.
To get an ISA started donors could gradually channel their current funding of NGOs through the ISA. This would enable the government to coordinate donor activities and to co-brand all services provided through the ISA as government services, expanding the visible presence of the state.
Although an ISA can be launched quickly and scaled up gradually, it need not be a temporary institution. It may well turn out to be a more appropriate institutional design for Haiti than the largely unsuccessful approach taken in the past. However, this issue need not be pre-judged. As a public agency if it proves to be more successful than other forms of provision it can become a permanent feature of the state: scrutiny of its performance is built into its design.
Priority: establish an ISA on a pilot basis for incremental social service provision.
Needed Actors: government; parliament; some donors; some diaspora associations. -------------
4.4 Policies for Food Security.
Food security depends upon the production of food, its distribution, and its price. In 2008 the aspect of food security that went wrong was price: food was available, but it suddenly became too expensive relative to people’s expectations.
Haiti has scope to raise food production because productivity is low. Agriculture is not currently input-intensive, partly because the transport network is inadequate. Hence, feeder roads to potentially productive areas can improve access to inputs as well as access to market for output. The government has plenty of capacity in agronomy, from the President downwards, so it has no need of external advice on appropriate measures. Since the government has such a substantial informational advantage over others in this area it would be a sensible priority for the government’s own resources, financial and human, rather than attempting to coordinate with other actors.
Food distribution, as discussed above, would be improved by better transport connections between the centres of significant population concentration. A nationally integrated food market provides greater safety than isolated pockets where shortages can develop.
Food prices are set on global markets even if the food is locally produced: this is especially the case for Port-au-Prince. The crisis in March 2008 was due to the lack of a viable strategy to respond to the surge in global prices. Currently, due to the global recession food prices have declined, but it is important to have in place a plan to deal with the next price surge. If the eventual global economic recovery coincides with a climatic shock in a major food supply region the same phenomenon is likely to recur.
An appropriate response might combine a food-for-work scheme that self-targets on many of those most in need, and a tapered subsidy which cushions the price rise of staples for some months so that families are able to adjust gradually. Both of these cost money, and since the need cannot be anticipated the expenditure cannot be accommodated within the normal budgetary process. The right way to deal with such contingent events is through insurance: in effect the government needs to purchase an insurance policy, paying an annual premium in return for a lump sum which is paid to the government if global food prices surge. Of course, the government should not literally enter into such an arrangement with an insurance company, but a donor should use part of its aid budget to pay the insurance premium, either literally, or more likely notionally, in return providing a commitment to the government of Haiti. The ‘insurance policy’ can be renewed annual by agreement with the government. Since this is a problem faced by several other countries it would be sensible for the World Food Program to develop a donor-funded contingent facility. Currently the WFP is structured to respond to non-coincident food shocks such as droughts, but following the global food crisis it evidently needs a financing mechanism which can respond automatically to the coincident shock of a surge in global prices.
Priority: Implement a national policy for raising food productivity in areas with potential. Target road infrastructure on food security needs. Establish a quasi-insurance facility to protect against global price surges.
Needed Actors: Government; donors; World Food Program. ------------------------------------
4.5 Policies for Environmental Sustainability.
Haiti is environmentally as well as socially fragile. It has dramatically deforested as a result of which it has lost its defences against soil erosion. Deforestation is the result of two distinct processes, one political, the other economic.
The political process is the lack of a land law that confers clear, individual, marketable ownership. As a consequence much of the tree stock has been public property. No one in particular has much incentive to defend this public asset. Instead, there is a strong incentive to plunder it. Haiti has lost its tree stock in a way analogous to that by which it lost its railway tracks, a phenomenon termed ‘the tragedy of the commons’.
The economic process is as result of population pressure. As the population dependent for its livelihood upon the land has increased, standard economic forces have induced a change in the composition of activities within agriculture. Specifically, rising population has increased production of labour-intensive crops and reduced production of land-intensive crops, this being a well-understood economic response to changes in the ratio of labour to land. Unfortunately, in Haiti tree crops are land-intensive so that this switch has resulted in the loss of trees and hence of root systems which protect the soil.
The almost complete deforestation of Haiti is potentially reversible. The Dominican Republic has 47 percent of its land area as tree cover compared with only 3 percent in Haiti, so that the scope for reforestation is enormous. However, just as with roads there is no point in building them unless there is an effective link to maintenance, there is no point in planting trees unless incentives are changed so that they are not cut down. The way to do this is to increase the value of trees left in the ground, while reducing the value of trees that are cut.
The most straightforward way of increasing the value of trees in the ground is to encourage the planting of trees that produce valuable crops. The most promising appears to be the mango tree which is large enough to have a substantial root network and produces a high-value crop. As discussed above, the main impediment to the development of a mango industry is the inadequacy of the transport network.
This would need to be complemented by clear and marketable property rights for land on which mango trees are planted. Clarity in property rights is manifestly important to reduce the risk that ownership is challenged, and to provide a strong incentive to protect trees once planted. Marketability of rights is important because mango trees last a very long time, so that if the land on which they are growing cannot be sold the investment in them is highly illiquid and therefore unattractive even if the rate of return is high. Changing land rights across Haiti is not a realistic option in the short run and so something analogous to export zones might be appropriate, in which mango zones with distinct land rights are piloted.
To lower the value of trees that are cut down the most effective intervention would probably be regulatory. The core use of felled timber is charcoal, and in turn much of this is used by a few urban commercial activities. These uses could initially be curtailed by regulation and then banned outright. To reduce household use of charcoal the regulatory approach is inappropriate. For this the simplest approach is a temporary subsidy on gas bombs which are a close substitute for charcoal. This would induce households to switch their cooking technologies and as a result new habits of behaviour would gradually be established.
A complementary way of reversing soil degradation is to reduce pressure of population on the land area. Recall that rising rural labour-to-land ratios have shifted the balance of agricultural activity towards labour-intensive crops and away from land-intensive crops – most notably, trees. Reducing the number of people who depend upon the land for their livelihood reverses this whole process. Evidently, reducing pressure of population on the land requires employment opportunities elsewhere in the economy. Hence, the employment strategy discussed above reinforces environmental sustainability.
Priority Action: Promote reforestation by changing incentives. Establish clear land rights for new mango-planting, regulate against the commercial use of charcoal, and introduce a subsidy for bas bombs.
Needed Actors: Government; parliament; donors. ----------------------------------------------
5 Next Steps.
It is of course for the government to determine whether the above ideas are helpful. If they do not resonate politically with what the government itself wants to achieve then they can simply be quietly forgotten. If, however, the government wishes to take them forward then speed is essential. Both the domestic political opportunity constituted by the new government, and the international political opportunity constituted by concern over the devastation wrought by the hurricanes and the fluidity provided by the new American administration, are momentary. Hence, at the highest political levels there will be a need for persistence in pushing through a short sequence of actions to a limited number of clear goals to a tight timetable.
Since the essence of the Report is that the commitments of several actors need to be coordinated, progress depends upon all actors rapidly cohering around an outline strategy. This will need a phase of explanation, discussion and awareness-raising. In practical terms what is needed is a rapid form of shuttle diplomacy in which a strategy is circulated among the key actors until all are satisfied that it is politically feasible and addresses key economic needs. The shuttle would not be a negotiation, but simply a light reporting process which revealed what decisions could be expected. A pre-meeting among key actors might be helpful to speed this process. At one end of the range of options decision takers might decide that they wish to implement the rehabilitation detailed in PDNA as a free-standing request, at the other, they might prefer to implement it only in conjunction with the development strategy discussed in this Report. Since there are not many actors and the proposed strategy is not complicated, it should be possible to conclude this phase during February.
Conditional upon the success of this phase, it should be followed by the development in parallel of more detailed action plans by small task forces dedicated to each component of the strategy. In combination these action plans would then constitute the strategy.
Once revealed decisions were mutually compatible all actors would come together publicly to commit to the agenda. The commitment meeting would be a launch, not a conclusion. It could take the form of a donor conference with parallel meetings for private sector actors. These mutual commitments would then bind all parties to a simple course of action over a two-to-three year horizon, with clear mutual review processes built in to ensure compliance by all parties. Each component of the strategy should by then have an agreed set of actions, a time line for these actions, a mutual monitoring system, and a schedule for regular review meetings. A small multi-actor steering group should be established. Such a meeting might be set for April.
The implementation phase of the strategy could then begin in May 2009 and continue for two or three years. Regular review meetings should take responsibility for keeping the process on track.

Haïti : des catastrophes naturelles à la sécurité économique par Paul Collier, Department of Economics, Oxford University

Rapport au Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies -----------------

Table des matières--------------------------------------------------------------------------

1. Introduction

2. Des fondamentaux favorables au développement économique

3. Haïti n’est pas dans une situation désespérée

4. Une stratégie réaliste pour une sécurité économique rapide

4.1 Des objectifs simples et immédiats : asseoir la sécurité sur des emplois, des servicesde base, la sécurité alimentaire et la sauvegarde de l’environnement

4.2 Création d’emplois

4.2.1 Reconstruction

4.2.2 Zones franches

4.3 Les services de base

4.4 La sécurité alimentaire

4.5 La protection de l’environnement

5. Étapes suivantes


1. Introduction ---------------------------------------------------------------------------------

Haïti a une longue histoire de fragilité socioéconomique. Après une période de crise, l’Organisation des Nations Unies est intervenue, en 2004, en créant la Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti (MINUSTAH), qui est parvenue à instaurer une sécurité crédible et à l’étendre progressivement à tout le pays. La sécurité étant acquise, le processus démocratique a pu être relancé et un gouvernement légitime et comptable de son action a été formé à l’issue d’élections pacifiques. En 2007, à ces progrès sur le plan de la sécurité et sur le plan politique est venue s’ajouter l’adoption de HOPE II par le Congrès américain, programme qui donne à Haïti un accès préférentiel au marché américain, à des conditions extrêmement favorables. Ainsi, en 2007, Haïti jouissait à la fois de la sécurité, de la démocratie et de débouchés économiques. Ces bases étant posées, l’étape suivante aurait due être l’annonce du développement économique.
Mais en 2008, la société haïtienne a été frappée par une série de chocs externes majeurs. Tout d’abord, une brutale hausse du prix des denrées alimentaires a déclenché des émeutes et entraîné la chute du Gouvernement. Dans une société traversée de fractures, le processus démocratique s’enraye facilement. Il a fallu cinq mois pour qu’un nouveau gouvernement soit formé. À peine celui-ci était-il entré en fonctions que le pays a été frappé par un cyclone, le quatrième de la saison, qui a causé des inondations et des dégâts considérables. Des infrastructures ont été détruites et les moyens d’existence de nombreux Haïtiens ont été réduits à néant. Haïti devrait subir de nouveaux chocs en 2009. La récession mondiale devrait entraîner une réduction considérable du montant des envois de fonds, qui constituent de loin la principale source de devises du pays. Les pauvres seront particulièrement touchés. Par ailleurs, diverses consultations électorales doivent avoir lieu, qui risquent de monopoliser l’attention des décideurs. --------------------------------------------------------------------------------------
Ces chocs ont deux conséquences graves. L’une est qu’ils ont créé une situation d’urgence humanitaire qui, si on n’y répond pas, pourrait bien être un nouveau déclencheur de troubles sociaux. L’autre est qu’ils ont retardé la mise en place de mesures de développement économique. Les mesures à prendre dans l’immédiat pour réparer les dégâts économiques et sociaux sont énoncés dans le Rapport d’évaluation des besoins après désastre. Nous prenons acte des besoins décrits dans le rapport et partons du principe que les mesures voulues seront prises. Prenant appui sur ce rapport, nous le complétons en proposant une stratégie susceptible d’accompagner la société haïtienne de la reconstruction à la sécurité économique. La crise alimentaire et les cyclones se sont conjugués pour faire de 2008 une année perdue, et ce temps perdu compte. La MINUSTAH et HOPE II ont une existence limitée dans le temps. Si on n’engage pas très bientôt un processus de développement économique, les difficultés seront beaucoup plus grandes car la MINUSTAH et HOPE II viendront alors à terme dans un délai trop rapproché pour permettre de donner confiance aux investisseurs. Imperceptiblement, les revers de 2008 ont renforcé l’idée qu’Haïti est enfermé dans un cycle d’échec. -------------------------
Manifestement, il sera plus difficile de lancer le développement économique en 2009 qu’il ne l’aurait été en 2007. L’héritage des crises de 2008 et la récession mondiale de 2009 se conjuguent pour faire de 2009 une année peu propice. Le développement économique est pour autant faisable et impératif. --------------------------------------------------------------------
L’objet du présent rapport est précisément la faisabilité du développement économique en Haïti. En effet, malgré la détresse dans laquelle est plongé le pays, celui-ci a des atouts qui le placent en bien meilleure position que les autres « États fragiles », groupe dans lequel il est généralement classé. Du fait de la situation géographique d’Haïti, les Gouvernements haïtien, américain et canadien ont tous trois intérêt à ce que soit mis en place un programme concret et volontariste propre à déboucher sur une amélioration rapide de la situation socioéconomique et à des transformations à long terme. Contrairement à d’autres États fragiles en proie à des difficultés inextricables, Haïti offre aux États-Unis et au Canada une occasion rare de démontrer que leur aide peut permettre à une société de s’affranchir définitivement de la fragilité. ------------------
Le développement économique est doublement impératif. Premièrement, la démographie galopante du pays vient aggraver encore la pression déjà extrême sur les terres. Ce véritable raz-de-marée accélère la dégradation de l’environnement et, venant grossir les rangs des jeunes chômeurs, crée une situation explosive. Le revenu par habitant est en baisse tendancielle depuis 40 ans au moins et, si elle se poursuit, cette évolution continuera de fragiliser la société haïtienne. Deuxièmement, la MINUSTAH et HOPE II s’inscrivent des perspectives limitées dans le temps. Le temps ne joue donc pas nécessairement en faveur du pays. Bien au contraire, si l’on ne saisit pas les chances qui s’offrent aujourd’hui, la société haïtienne pourrait devenir davantage encore à la merci de troubles. Le Gouvernement haïtien, comme la communauté internationale, ont fait des efforts considérables pour ramener la paix sociale. Il ne faut pas que ces efforts aient été vains. Il ne faudrait pas que l’action du Gouvernement haïtien se solde par un retour au désordre, et en ce qui concerne la communauté internationale, au terme de son mandat, la MINUSTAH aura sans doute coûté quelque 5 milliards de dollars. Si Haïti retourne à un état de fragilité socioéconomique, ce sera comme si cet argent avait été dépensé en aide humanitaire au lieu de l’être en aide au développement. Un effort international aujourd’hui, à la fois pour répondre aux besoins qui sont décrits en détail dans le Rapport d’évaluation des besoins après désastre et pour mettre en œuvre le programme de développement proposé dans le présent rapport, permettra sans doute de faire l’économie d’une deuxième MINUSTAH à un moment ou à un autre dans les 10 ans à venir. Pour maintenir l’ordre social, il faut que la sécurité militaire cède rapidement le pas à la sécurité économique. ------------------------------
Le reste du bref rapport qui suit comprend quatre autres sections. La section 2, consacrée aux fondamentaux, tend à démontrer que les éléments de base de l’économie haïtienne sont beaucoup plus favorables que ceux des « États fragiles » auxquels on a l’habitude d’associer Haïti. La section 3 indique pourquoi ces fondamentaux ne sont pas réalisés à l’heure actuelle : ce qui fait défaut, c’est une stratégie économique concrète et bien définie énonçant clairement les mesures qui doivent être prises par tous les acteurs qui, ensemble, conduiront ou non le pays à la sécurité économique. La section 4, qui est la partie principale du rapport, expose cette stratégie. La section 5, enfin, indique quelles seraient les conditions à remplir pour, au-delà de la mise en œuvre de la stratégie, parvenir à la sécurité économique. -------------------------------

2. Des fondamentaux favorables au développement économique --------------------------------

Haïti est classé « État fragile ». Cependant, lorsqu’on compare le pays à d’autres États fragiles, on constate que ses fondamentaux sont trés favorables. À vrai dire, si la communauté internationale ne peut réussir en Haïti, alors il est difficile d’imaginer qu’elle puisse réussir ailleurs. ----------------------------------------------------------------------------------------
Une région favorisée...
Premièrement, Haïti n’est pas dans une région troublée. Les États fragiles de la région des Grands Lacs, en Afrique, ou d’Asie centrale, non seulement sont confrontés à des difficultés, mais doivent aussi faire face à des problèmes qui sévissent dans les pays voisins. Haïti, au contraire, est situé dans une région prospère et pacifique. Son seul voisin immédiat, la République dominicaine, est un État pacifique et prospère et ne se livre pas à des activités – comme l’aide clandestine à la guérilla – dont pâtissent bien d’autres États fragiles. Au contraire, la République dominicaine s’est toujours montrée un bon voisin, comme en témoignent les activités de promotion mutuelle des exportations dans le secteur de l’habillement. Le seul problème notable lié aux pays voisins est que les trafiquants de drogue colombiens se servent d’Haïti comme point de transit vers l’Amérique du Nord. Il s’agit là d’un problème qui relève strictement de la criminalité internationale et qui n’est pas lié à un agenda politique. Si Haïti est utilisé comme port de transit, c’est parce qu’étant le seul État fragile de la région, le pays constitue un point de transit idéal pour la criminalité internationale. En même temps, c’est là une raison qui devrait donner à réfléchir à l’Amérique du Nord et l’inciter à investir pour susciter des changements décisifs en Haïti. Ce pays étant le maillon faible, il est celui où l’investissement serait le plus rentable. La sécurité en Haïti est dans l’intérêt général de l’ensemble de la région.
Le pays ignore les problèmes structurels classiques... -------------------------------------------
Deuxièmement, Haïti, malgré ses difficultés, ignore les problèmes sociopolitiques structurels tenaces que connaissent la plupart des autres États fragiles. Le pays n’est pas divisé sur le plan ethnique, n’est pas traversé de fractures idéologiques profondes, n’abrite pas en son sein de groupe politique armé et organisé prêt à déclencher une rébellion et n’a plus d’establishment militaire pétri d’ambitions politiques. -----------------------------------------------------------
Sur le plan politique : une ouverture...
Comme dans d’autres États qui sortent d’un conflit, les dirigeants politiques rencontrent beaucoup de résistance au sein même de la fonction publique, laquelle, comme cela se voit souvent dans ce genre de situation, est essentiellement inefficace. La classe politique est divisée, si bien que les décisions sont très difficiles à prendre. Cependant, les dirigeants eux-mêmes, pourtant assaillis par les problèmes immédiats liés à la crise, sont de qualité au regard de la plupart des situations postconflit. Le Président de la République et le Premier Ministre sont des personnes intègres, qui ont de l’expérience et du savoir-faire, et qui sont profondément attachés au maintien de la paix sociale. J’ai rencontré plusieurs ministres, qui tous se sont montrés soucieux du sort du pays et décidés à agir. Bien entendu, il y a de puissantes forces d’inertie, mais si celles-ci peuvent faire obstacle à une action publique d’envergure, elles ne sont pas de nature à empêcher des actions plus limitées et aux objectifs bien définis. ------------------------
Une diaspora considérable à proximité...
La diaspora haïtienne en Amérique du Nord est, proportionnellement, l’une des plus nombreuses du monde. Elle fournit à Haïti un apport massif de fonds, constitue un réservoir de compétences et a une influence politique considérable. Les envois de fonds constituent une ressource vitale pour les ménages haïtiens. Le réservoir de compétences que représente la diaspora est un élément important car le pays manque désespérément de cadres moyens. La puissance du lobby haïtien est manifeste lorsqu’on sait qu’Haïti bénéficie du deuxième programme d’aide du Canada par le montant et que les États-Unis ont donné à Haïti un accès au marché américain à des conditions plus avantageuses qu’à tout autre pays. ----------------------------------------------
Des débouchés...
HOPE II représente une énorme chance économique pour Haïti, qui se trouve, grâce à ce programme, dans une situation sans égale au monde, à savoir que le pays jouit de la garantie d’accès au marché américain, hors taxe et sans contrainte de quotas, pour les neuf prochaines années, avec en outre des règles d’origine généreuses et répondant tout à fait aux besoins du secteur de l’habillement. La récession mondiale et l’échec du Cycle de Doha viennent renforcer encore cet avantage car les fabricants des autres régions du monde auront sans doute à craindre qu’une montée des pressions protectionnistes ne menace leur accès actuel à tel ou tel marché. Du point de vue de l’accès au marché - élément important - Haïti est aujourd’hui le lieu de production le plus sûr au monde dans le secteur de l’habillement. -------------------------------
Certes, il ne suffit pas d’avoir accès au marché, encore ses coûts de production doivent-ils être compétitifs sur le marché mondial. Mais là encore, les fondamentaux sont favorables. Dans le secteur de l’habillement, le principal coût est celui de la main-d’œuvre. Haïti étant un pays pauvre et le marché du travail étant relativement peu réglementé, le coût de la main-d’œuvre soutient tout à fait la concurrence de la Chine, qui constitue la norme de référence. La main-d’œuvre haïtienne est non seulement bon marché, elle est aussi de qualité. En effet, comme l’industrie de l’habillement y était auparavant beaucoup plus développée qu’elle ne l’est à l’heure actuelle, Haïti dispose dans ce secteur d’une importante réserve de main-d’œuvre expérimentée. ---------------------------------------------------------------------------------
L’accès aux marchés et les coûts de production ne sont pas les seuls facteurs importants : le transport jusqu’aux marchés est aussi un élément fondamental. Nombre d’États fragiles sont enclavés et, de ce fait, confrontés à des coûts de transport prohibitifs. Haïti au contraire est situé au seuil du marché qui constitue son débouché. Comme en outre, dans la région, son économie est celle où se pratiquent les plus faibles salaires, le pays jouit d’un avantage en matière de transport sur plusieurs milliers de kilomètres à la ronde, et cet avantage ne se mesure pas seulement en coûts de transport mais aussi en temps de livraison. Le secteur de l’habillement est en effet soumis aux effets de mode, d’où l’intérêt de pouvoir livrer dans des délais rapides. ---------------------------------------------------------------------------------------------------

3. Haïti n’est pas dans une situation désespérée -------------------------------------------------

Vu les développements qui précèdent, le découragement qui s’observe chez les donateurs n’a pas de raison d’être. Certes, Haïti est confronté à de graves difficultés, mais les paramètres fondamentaux de son économie rendent le pays beaucoup plus attrayant que la plupart des autres États fragiles. À l’heure actuelle, la communauté des donateurs concentre son action sur le relèvement après la série de catastrophes naturelles qui a frappé Haïti. Cette action est utile, mais ce n’est pas la première fois qu’un appel est lancé en faveur d’Haïti et compte tenu de la crise économique mondiale, il est à craindre qu’il ne soit guère entendu. L’appel à une aide d’urgence a plus de chance de rencontrer un écho, et l’aide apportée à plus de chance d’être utile, si les réponses s’inscrivent dans un programme stratégique. Il est à noter que c’est là l’approche qui a été expressément retenue par la nouvelle Administration américaine face à la crise actuelle de l’automobile. --------------------------------------------------------------------------------
Ce qui a manqué jusqu’à présent, c’est une stratégie économique à la fois simple et réaliste mais efficace. Étant donné les pesanteurs de la vie politique et de la fonction publique, toute mesure envisagée par les pouvoirs publics doit rester de dimension modeste et doit être axée sur des objectifs précis : tout projet trop ambitieux ou d’envergure serait voué à l’échec. En outre, étant donné la précarité de la situation sociale, toute action des pouvoirs publics doit avoir des résultats importants, rapides, visibles et dont le mérite puisse clairement être attribué au Gouvernement haïtien et non aux seuls donateurs. Il s’agira donc de dresser une liste restreinte de mesures présentant toutes ces qualités et qui, ensemble, auront pour effet d’asseoir la sécurité économique. ---------------------------------------------------------------------------
Mettre au point une stratégie économique...
Il est complètement irréaliste de penser que le gouvernement d’un État fragile pourrait concevoir une telle stratégie sans aide. C’est précisément parce que la communauté des donateurs est partie du principe erroné selon lequel la conception d’une stratégie économique relève du seul gouvernement que la sécurité économique n’a pas emboîté le pas à la sécurité militaire et à la sécurité politique. Une stratégie économique ne peut être mise au point par le gouvernement seul. La raison en est en partie qu’il s’agit d’un travail technique pour lequel les gouvernements ne sont généralement pas équipés. Ce que fait le gouvernement, c’est formuler à l’intention des donateurs, notamment dans le cadre des Documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté, des demandes qui ne sauraient tenir lieu de stratégie économique car il s’agit essentiellement de listes de projets élaborés par les différents ministères. Dans cette entreprise où le sommet se contente de rassembler les projets émanant de la base, la question de savoir quelles mesures minimales doivent être prises par les pouvoirs publics pour réaliser la sécurité économique n’est même pas posée et inutile de dire qu’il n’y est pas répondu.
Surtout, le Gouvernement haïtien, ne contrôle pas tous les éléments qui doivent entrer dans toute stratégie pour que celle-ci soit viable : des éléments essentiels de la stratégie dépendent en effet des donateurs, du Conseil de sécurité, des investisseurs privés – locaux et internationaux – et du Parlement. À un moment ou à un autre le Gouvernement doit certes se prononcer sur les éléments qui relèvent de son pouvoir, mais comme la réussite de l’entreprise dépend de décisions interdépendantes prises par plusieurs acteurs différents, il ne peut se prononcer tant qu’il ne sait pas ce que comptent faire les autres acteurs clefs. Par conséquent, la stratégie doit être adoptée simultanément par tous les acteurs clefs. Cette interdépendance est caractéristique des États fragiles. Dans ce type de situation, la solution consiste en ce que le Gouvernement approuve sous réserves (en privé) une stratégie énonçant les responsabilités de chacun en ce qui concerne les mesures envisagées, puis en fasse connaître la teneur aux autres acteurs pour qu’ils en discutent, avant qu’elle ne fasse l’objet d’engagements mutuels pris publiquement. Ce n’est que lorsqu’il sait quelles décisions seront prises par les autres acteurs que le Gouvernement peut rendre les siennes publiques. -------------------------------------------------------------------
C’est dans cet esprit que doit être envisagée la stratégie exposée ci-après, qui se veut une première étape dans un processus de convergence graduelle vers un programme qui serait le fruit d’une concertation. Il faudra toutefois absolument éviter qu’à la faveur de ce processus le programme ne s’étende au point de devenir inapplicable : l’entente ne doit pas se faire au détriment du réalisme. -------------------------------------------------------------------------

4. Une stratégie réaliste pour une sécurité économique rapide ----------------------------------

La présente section expose les éléments d’une stratégie économique possible. Loin d’être élaborée à l’intention du seul Gouvernement, cette stratégie concerne tous les grands acteurs dont l’action détermine, collectivement, les résultats économiques. Il s’agit de définir des objectifs simples, visibles politiquement et réalisables; d’énoncer des mesures claires en précisant le rôle dévolu à chaque acteur; de tendre vers des résultats rapides; et de faire en sorte que tant les mesures prises que les résultats obtenus soient tangibles et se prêtent par conséquent à un contrôle régulier. --------------------------------------------------------------
4.1 Des objectifs simples et immédiats : asseoir la sécurité sur des emplois, des services de base, la sécurité alimentaireet la sauvegarde de l’environnement
À ce jour, la principale réussite du tandem Gouvernement-communauté internationale est le rétablissement de la paix sociale. Les deux parties savent que cette paix est fragile et que le temps ne joue pas forcément en sa faveur. Dés lors, les grands projets à long-terme ne sont pas appropriés : toutes les mesures qui seront prises doivent contribuer immédiatement à l’instauration de la sécurité économique et non jeter les bases d’un objectif lointain. Toutes doivent avoir des effets rapides et des incidences directes sur la vie des gens. Ce sera au Gouvernement haïtien de décider du choix des mesures mais je suggèrerais comme point de départ la création d’emplois, les services de base, la sécurité alimentaire et la sauvegarde de l’environnement. -------------------------------------------------------------------------------
L’emploi est capital car il donne dignité aux jeunes et leur permet de structurer leur vie. À l’heure actuelle, seule une fraction de la population active est employée dans l’économie formelle. Tout ce que veulent les jeunes, c’est obtenir un visa pour émigrer, attitude qui est manifestement néfaste. ------------------------------------------------------------------------
Les services de base sont par essence un impératif premier : il est effarant qu’au XXIe siècle des enfants puissent arriver à l’âge adulte sans avoir été à l’école et que la mortalité infantile atteigne des taux si élevés alors que cela pourrait être évité. Il est évident par ailleurs que ce sont les pouvoirs publics qui doivent assurer les services de base. L’une des choses qui frappent le plus en Haïti, c’est l’absence quasi totale de l’État sur une bonne partie du territoire. Or, pour que les citoyens coopèrent, il faut qu’ils voient l’État à l’œuvre, répondant aux besoins des gens. Cela ne veut pas dire forcément que l’État doit fournir lui-même les services de base, mais qu’il doit y participer ostensiblement. ---------------------------------------------------------------
La sécurité alimentaire revêt une importance manifeste. En témoignent les troubles survenus en 2008 suite à l’échec dans ce domaine. Dans une société où, dans les villes, les pauvres consacrent environ la moitié de leur revenu à l’alimentation, il faut s’attendre à ce que des hausses de prix importantes et soudaines provoquent des émeutes, lesquelles ont toutes les chances d’être exploitées par les factions politiques rivales du pays, jusqu’à dégénérer en crise.
La sauvegarde de l’environnement est vitale car la ressource que constituent la forêt et les sols s’épuise depuis plusieurs décennies. En effet, le niveau de vie en Haïti, bien que très faible, a été maintenu à un niveau artificiellement élevé et non viable grâce à l’exploitation du capital naturel (on estime que la croissance économique a été trop élevée de 0,8 point de pourcentage par la seule déforestation). Du fait des nouveaux chocs climatiques auxquels il faut s’attendre, l’érosion ira probablement en s’accélérant si des mesures ne sont pas prises.
Ces quatre objectifs prennent évidemment appui sur les mesures de relèvement déjà énoncées dans le Rapport d’évaluation des besoins après désastre. Il s’agit ici d’exposer des stratégies simples qui puissent être rapidement mises en œuvre sur la base des mesures de relèvement, en apportant rapidement un début de réponse aux quatre objectifs, et qui, lorsqu’elles auront démarré, se développeront d’elles-mêmes. -----------------------------------------------------
4.2 Création d’emplois.
Deux secteurs, que nous étudierons l’un après l’autre, pourraient être une source de création massive d’emplois productifs en Haïti : la reconstruction de l’infrastructure et l’expansion des zones franches. ---------------------------------------------------------------------------------
4.2.1 Reconstruction.
Les besoins de reconstruction en Haïti étaient énormes, avant même le passage des cyclones de 2008. Ces besoins ont été considérablement accentués par les déchaînements de la nature, comme il ressort du Rapport d’évaluation des besoins après désastre. Il est cependant essentiel, avant d’agir, de bien comprendre les raisons de l’insuffisance des infrastructures en Haïti. Il semble que celles-ci soient de deux ordres : la première tient au fait qu’une fois construites, les infrastructures ne sont pas entretenues; la deuxième tient au fait qu’il n’y a pas de stratégie qui permettrait de créer des infrastructures là où il le faudrait pour éliminer les goulets d’étranglement de l’économie.
Le comportement des donateurs est au cœur même de la problématique de l’entretien des infrastructures. Les donateurs structurent leurs activités en « projets », formule à laquelle la construction d’infrastructures se prête bien : telle route peut en effet être construite par un donateur et remise au Gouvernement. Si au bout d’une dizaine d’années la route s’effondre faute d’entretien, elle finit par être reconstruite, par le même donateur, ou par un autre. Cette formule non seulement dissocie le budget d’investissement du budget de fonctionnement, mais en outre et sans le vouloir enlève au Gouvernement toute incitation à pourvoir à l’entretien. Il incombe aux donateurs de veiller à ce que toute construction d’infrastructure s’accompagne d’un dispositif d’entretien crédible. Une ébauche de dispositif de ce type a été créée en Haïti : le Fonds d’entretien routier. Malheureusement, ce fonds, pour le moment, n’est qu’un exemple de plus d’un comportement irréaliste de la part des donateurs. Premièrement, aucun système efficace ne permet de garantir que le fonds sera effectivement alimenté (par exemple, le prélèvement automatique de recettes, prévu par le fonds, ne fonctionne pas). Deuxièmement, il n’y a pas de lien entre les travaux de construction et les recettes à prévoir, si bien qu’à mesure que de nouvelles routes seront construites, les fonds qui seront disponibles pour l’entretien seront simplement répartis entre un plus grand nombre de routes.
La question de l’entretien des infrastructures est essentielle du point de vue du nombre d’emplois pouvant être généré car celui-ci dépend du choix des techniques de construction, lequel détermine la qualité des infrastructures. En effet, les techniques à forte intensité de main-d’œuvre produisent des infrastructures de moindre qualité, qui nécessitent plus d’entretien. Si les donateurs ne peuvent apporter une solution au problème de l’entretien, alors il faudra opter pour des techniques à forte intensité de capital et, par conséquent, la construction d’infrastructures contribuera peu à la création d’emplois. Comme il est essentiel de susciter rapidement une offre d’emplois dans tout le pays, il paraît préférable de lancer des travaux publics nécessitant une main-d’œuvre nombreuse. ---------------------------------------------
Priorité : Créer un lien automatique entre construction et entretien.
Acteurs devant intervenir : Donateurs; Gouvernement; association des usagers de la route.
Si cette condition est satisfaite, on pourra mettre en place un programme de reconstruction faisant appel à des techniques à forte intensité de main-d’œuvre de nature à contribuer à la réalisation du double objectif de la création d’emplois et de la sécurité alimentaire, deux domaines dans lesquels il y a grand besoin d’infrastructures.
L’infrastructure à construire pour créer des emplois dépend des secteurs dont on estime qu’ils présentent un potentiel économique et de leurs lieux d’implantation. Les zones franches destinées à l’exportation d’habillement et l’exportation de mangues sont deux secteurs prometteurs. Les zones franches ont, du point de vue de l’infrastructure, des besoins importants que nous examinerons dans la section suivante. L’exportation de mangues exige une infrastructure plus simple : il s’agit essentiellement de créer un meilleur réseau routier dans les zones de production. Les débouchés potentiels pour la mangue haïtienne sont énormes, d’où probablement un retour sur investissement considérable.
L’infrastructure à développer dans l’optique de la sécurité alimentaire est sans doute de deux types. Il faudrait d’une part mieux relier entre elles toutes les zones fortement peuplées, de manière à créer un marché des produits alimentaires intégré, et, d’autre part, faire en sorte que le réseau routier desserve mieux les zones agricoles à productivité potentielle élevée afin que celles-ci puissent alimenter le marché urbain. De vastes régions en Haïti sont montagneuses. Créer une infrastructure pour désenclaver des populations qui sont dispersées dans ces zones susciterait du point de vue de l’entretien une charge à laquelle le pays ne pourrait faire face et ce ne serait pas non plus rationnel d’un point de vue économique. ----------------------------------
Priorité : Sous réserve que la question de l’entretien soit réglée de façon satisfaisante, mettre au point et appliquer un programme de reconstruction de l’infrastructure, y compris l’infrastructure endommagée par les cyclones, à forte intensité de main-d’œuvre et propre à répondre aux besoins devant être satisfaits pour réaliser d’autres objectifs.
Acteurs devant intervenir : Donateurs; Gouvernement; industrie de la construction. ------------
4.2.2 Zones franches.
À l’échelle mondiale, l’industrie de l’habillement est gigantesque et l’économie haïtienne minuscule. Comme dans beaucoup d’autres secteurs, la production mondiale s’organise aujourd’hui en zones de concentration d’entreprises. En se regroupant en un même lieu, les entreprises réduisent mutuellement leurs coûts. Elles suscitent par exemple la création d’un réservoir de main-d’œuvre expérimentée et, ensemble, constituent un marché suffisamment important pour faire vivre les fournisseurs spécialisés dont elles ont besoin, notamment des fournisseurs de services d’entretien qualifiés. Ainsi, à mesure que le pôle de production s’accroît, les coûts de production des entreprises diminuent. Ce phénomène de baisse des coûts parallèlement au développement de la production est particulier au secteur manufacturier. Dans d’autres secteurs, les entreprises finissent généralement par se heurter à un goulet d’étranglement; tel facteur de production devient rare et à partir d’un certain point les coûts augmentent. Le phénomène de la baisse des coûts est spectaculaire car une fois l’expansion amorcée, il explose : l’industrie entre dans un cercle vertueux de compétitivité croissante. Dans la pratique, il y a un seuil à franchir. Tant que les coûts ne sont pas ramenés aux niveaux mondiaux, les entreprises ne peuvent pas faire face à la concurrence et constituer des zones de concentration. Une fois le seuil franchi, l’industrie peut se développer aussi longtemps qu’elle peut trouver de la main-d’œuvre. C’est ce qu’on a constaté dans l’industrie de l’habillement partout dans le monde : soit les pays ne sont pas compétitifs et leur production est pratiquement inexistante, soit ils arrivent à trouver leur place sur le marché mondial et leur industrie vestimentaire se développe à une vitesse extrêmement rapide, bouleversant la situation de l’emploi dans les sociétés locales. Ce processus est le sujet principal du Rapport sur le développement industriel-2009, que l’Organisation des Nations Unies pour le développement industriel (ONUDI) publiera sous peu. Pour Haïti, cela signifie que si le pays arrive à franchir le seuil de compétitivité internationale, la situation de l’emploi s’en trouvera radicalement changée.
À l’heure actuelle, l’industrie haïtienne de l’habillement est de taille modeste et se partage entre deux centres de production : Port-au-Prince, où il semble bien qu’elle stagne, et Ouanaminthe, où elle est nouvellement installée et en expansion rapide. Les deux centres de production tirent déjà parti des possibilités d’accès au marché offertes par HOPE II, à cette différence importante qui tient aux infrastructures. À Port-au-Prince, l’alimentation en électricité est aléatoire et coûteuse et le port national, utilisé par l’industrie de l’habillement, est le plus cher de la région. Ouanaminthe, en revanche, est située sur la frontière avec la République dominicaine. Elle achète son électricité de l’autre côté de la frontière et utilise le port le plus proche, situé en République dominicaine. Ces avantages sur le plan des infrastructures, joints à celui de l’accès facile au marché, suffisent à assurer la compétitivité internationale des ateliers implantés à Ouanaminthe.
On ne peut qu’être frappé par la faiblesse des obstacles à la compétitivité par rapport aux énormes possibilités offertes par les fondamentaux. L’industrie de l’habillement offre un potentiel de plusieurs centaines de milliers d’emplois, potentiel qui pourrait se réaliser en l’espace de quelques années seulement. En outre, les entreprises de la place emploient hommes et femmes dans les mêmes proportions, jugeant les uns aussi bons que les autres, et par conséquent on n’a pas à craindre que le développement de l’emploi dans ce secteur ne crée des fractures sociales. Il importe véritablement de saisir cette chance. Non seulement il y a là une chance réelle de développer l’emploi mais en outre l’on ne la saisit pas, alors l’investissement politique important qu’a représenté l’effort consenti pour obtenir un vote du Congrès américain en faveur de HOPE II sera regardé comme ayant été inutile et les partisans d’Haïti se démobiliseront.
La production vestimentaire demande peu de la part de l’État : le Bangladesh, par exemple, dont l’administration est classée parmi les plus corrompues et les plus inefficaces du monde, a une industrie de l’habillement tournée vers l’exportation qui emploie près de 2,5 millions de personnes. Haïti aurait donc tout intérêt à faire en sorte que chacune des conditions clefs à réunir le soit à un niveau satisfaisant. Il est essentiel que pour chacune des conditions à remplir, au lieu d’aller de l’avant en se fondant sur un programme préexistant, on détermine le niveau à atteindre en prenant pour point de référence le niveau requis pour être compétitif au niveau mondial. Dans le secteur de l’habillement, le facteur de production qui coûte le plus cher est la main-d’œuvre, le second étant l’énergie. Comme la production doit être exportée et les facteurs de production importés, il est essentiel par ailleurs que les ports et les douanes fonctionnent bien.
Il y a deux grandes raisons de répondre aux besoins de l’industrie de l’habillement en aménageant plusieurs zones franches en divers endroits du pays. L’une de ces raisons, comme on l’a vu, c’est que le regroupement des entreprises en un même lieu permet de réduire leurs coûts. La création de zones facilite ce regroupement et c’est d’ailleurs l’approche qui est adoptée en Asie de l’Est. L’autre raison, c’est qu’il est beaucoup plus facile et beaucoup plus rapide de mettre en place les infrastructures et les services dont l’industrie a besoin en créant quelques îlots d’excellence plutôt qu’en essayant d’améliorer ces infrastructures et ces services sur l’ensemble du pays. Nous allons maintenant expliquer comment la création de zones franches peut permettre de satisfaire chacun des besoins essentiels du secteur, simplement et rapidement. ------------------------------------------------------------------------------------
Coût de la main-d’œuvre : des zones de travail posté
Les coûts de la main-d’œuvre en Haïti sont compétitifs par rapport à ceux de la Chine et la qualité de la main-d’œuvre est bonne. Le seul problème semble être les difficultés que rencontre le travail posté. Partout dans le monde, l’industrie de l’habillement pratique le travail posté et ce système serait particulièrement efficace en Haïti car il permettrait de créer un nombre maximum d’emplois pour un volume donné d’investissement et d’infrastructures, sachant que la création d’emplois est le principal objectif. La législation nationale a déjà été ajustée de manière à permettre des dérogations. Cependant, à Ouanaminthe, là où les perspectives d’expansion immédiate sont les meilleures compte-tenu de l’infrastructure, c’est la sécurité des travailleurs qui semble poser problème. Les travailleurs affectés aux équipes de nuit doivent se déplacer pendant la nuit, ce qui est trop dangereux à l’heure actuelle. Le secteur à contrôler étant circonscrit, les forces de l’ordre seraient parfaitement en mesure d’assurer la sécurité des personnes. C’est là peut-être un exemple de cas où il faudrait assurer une meilleure coordination entre les objectifs de sécurité et les objectifs de développement. --------------------------------
Priorité : Rendre possible le travail posté. -----------------------------------------
Acteurs devant intervenir : Pouvoirs publics; forces de sécurité. ------------
Électricité : dérogations en faveur de la production privée --------------------
Il faut que l’alimentation en électricité soit sûre et peu coûteuse, ce qui n’est pas le cas à l’heure actuelle. Il est donc clair qu’il va falloir créer de nouvelles capacités de production. Or, le coût de production du kilowatt est de 6 centimes de dollars environ en Asie de l’Est, alors qu’il sera d’environ 18 centimes en Haïti, si l’on s’en tient au programme prévu, montant qui est sans doute trop élevé. C’est là une situation où l’on constate le besoin de définir un point de référence, à savoir le niveau où l’on doit se situer pour être compétitif, et non pas se lancer dans une stratégie isolée de développement du secteur national de production électrique. Les zones franches auront besoin d’une alimentation en électricité sûre et bon marché. La solution sera probablement une centrale électrique privée qui fonctionnera avec du matériel d’occasion pour maintenir les coûts à un faible niveau. Cette stratégie permettrait sans doute de ramener le coût aux alentours de 10 à 12 centimes le kilowatt, ce qui serait très probablement suffisant compte tenu des avantages dont jouit par ailleurs Haïti. -------------------------------------------------
Priorité : Exempter les zones franches des restrictions sur la production privée d’électricité destinée à la vente (avec des dispositions temporaires qui permettraient aux producteurs de vendre en dehors des zones en attendant que la demande interne se soit suffisamment développée); mettre en place un cadre juridique qui permettrait aux vendeurs et aux acheteurs d’électricité d’avoir confiance dans la tarification. -----------------------------------------------
Acteurs devant intervenir : Gouvernement; parlement; sociétés de production d’électricité; Société financière internationale (SFI). ---------------------------------------------------------
Lieux d’implantation des usines : des droits fonciersclairement et rapidement définis
Comme dans de nombreux pays qui sortent d’un conflit, la situation en Haïti en ce qui concerne la propriété foncière est opaque et complexe, ce qui rendra difficile la recherche de sites où implanter des usines. Ici encore, le principe des zones peut être utile car il permet de régler la question des droits fonciers à l’intérieur de zones bien délimitées, au moyen de procédures d’approbation accélérée qu’il n’est pas nécessaire de reproduire ailleurs. Formule utilisée avec succès dans la période d’après-conflit, le Gouvernement ougandais a créé une juridiction spéciale dotée d’une compétence bien définie et limitée dans le temps pour connaître des demandes relatives à des droits de propriété. Toutes les demandes présentées dans le délai fixé sont examinées de façon transparente par la juridiction, celle-ci devant, là encore, statuer dans un délai limité. Des moyens divers, comme l’obligation de payer des frais de justice minimums, peuvent être mis en place pour décourager toute demande abusive. En échange de droits de propriété clairement établis, on peut raisonnablement exiger des entreprises qu’elles concèdent les droits de propriété sur des terrains occupés de longue date par des personnes sans titre légal.
Priorité : Faire en sorte que des terrains puissent être rapidement achetés dans les zones franches et que les titres de propriété de ces terrains ne puissent être contestés. ----------------
Acteurs devant intervenir : Gouvernement; parlement; entrepreneurs.
Ports : infrastructure et gestion ------------------------------------------------------
Chacun sait que Port-au-Prince est le port le plus cher des Caraïbes. Le Gouvernement a récemment pris des mesures courageuses pour éliminer certains des principaux facteurs d’inefficacité, initiative qu’il faudrait davantage valoriser. La gestion du port pourrait être facilement améliorée : on ne peut en effet laisser une direction corrompue soucieuse de ses seuls intérêts étrangler le reste de l’économie. Le port de Dar es-Salaam s’est rapidement mis au niveau des normes d’efficacité des ports d’Asie de l’Est dès lors qu’il a été confié à un gérant en régie. La même solution pourrait être adoptée à Port-au-Prince. Les zones franches aménagées dans d’autres régions d’Haïti auront cependant besoin de nouvelles installations portuaires. Le plus simple serait de permettre la création de nouveaux ports privés, dans le cadre d’une réglementation analogue à celle qui s’appliquerait à la production d’électricité. ------------------
Priorité : Obtenir les autorisations nécessaires pour mettre tout le port de Port-au-Prince ou une partie du port en régie et créer de nouveaux ports privés.
Acteurs devant intervenir : Gouvernement; parlement; donateurs; secteur privé; Société financière internationale. ---------------------------------------------------------------
Douane ---------------------------------------------------------------------------------------
Partout dans le monde, les douanes sont exposées au risque de corruption. En Haïti, les douanes emploient encore des méthodes manuelles. Elles n’ont pas de système douanier automatisé comme SYDONIA, ce qui accroît encore ce risque. Les zones franches sont par définition exemptes de droits de douane mais les agents des douanes doivent tout de même y exercer un contrôle, ce qui laisse la porte ouverte à toutes sortes de situations où la circulation des marchandises pourrait être entravée. Le moyen le plus simple d’éviter ce genre de problème serait de confier les services de douanes dans les zones franches à une société comme SGS, qui gère déjà de nombreux services de ce type dans divers pays. Par ailleurs, on pourrait encourager les exportateurs implantés dans les zones franches à se constituer en association et, pour que cette association ait une action efficace, l’administration haïtienne pourrait instaurer de bonnes communications avec elle à un niveau de responsabilité élevé de manière à ce que les plaintes légitimes soient examinées rapidement et réglées définitivement. -------------------------------
Priorité : Confier à une société privée les services douaniers opérant dans les zones franches et encourager la création d’une association des exportateurs du secteur de l’habillement qui soit dynamique, en instaurant des liens avec cette association à un niveau élevé de l’administration.
Acteurs devant intervenir : SGS; secteur privé; Gouvernement. ------------------------
Infrastructure de base des zones franches
Les zones franches devront être viabilisées. Il faudra prévoir un accès routier et assurer l’alimentation en eau et l’évacuation des déchets, ce qui supposera un effort de coordination avec les projets des donateurs. À Ouanaminthe, par exemple, un important projet de construction de route, financé par un donateur, est sur le point d’être achevé mais la route qui dessert la zone franche, du fait qu’elle n’entre pas dans le cadre du projet, est toujours en très mauvais état (la route n’est pas goudronnée et traverse une décharge municipale). ------------------------------
Priorité : Faire porter l’effort sur de nouvelles infrastructures, qui desserviraient les zones franches envisagées.
Acteurs devant intervenir : Gouvernement; donateurs. --------------------------------
Coordination pour les exportations d’habillement
Le Gouvernement et les donateurs sont limités dans leur action pour la bonne raison que l’habillement n’est pas leur métier. Il serait donc très souhaitable que dès les premières étapes on associe au projet les fabricants de prêt-à-porter, nationaux et internationaux, de manière à obtenir d’eux des engagements et à mieux comprendre quels sont, de leur point de vue, les principaux obstacles à la production, et de manière à commencer à intéresser quelques grands distributeurs américains. Il s’agirait donc de mobiliser le secteur privé international, mission qui pourrait être confiée à la Clinton Global Initiative. Comme pour la stratégie de développement économique visant l’ensemble du pays, il faudra, pour réussir, susciter la confiance d’un ensemble d’acteurs et coordonner leur action, sous la houlette d’un organisme qui aura été désigné à cette fin. -----------------------------------------------------------------------------
Priorité : Instaurer un dialogue entre les acteurs intéressés, pour l’exportation d’habillement.
Acteurs devant intervenir : Secteur privé local; Clinton Global Initiative; Gouvernement; donateurs. -------------------------------------------------------------------------------------
Suivi de l’exécution de la stratégie de création d’emplois
Les deux éléments de la stratégie de création d’emplois – travaux publics et zones franches – peuvent donner des résultats visibles au bout de deux à trois ans, même si leurs effets seront surtout à long terme. Pour maintenir la pression voulue, il s’agira de procéder régulièrement à des contrôles, qui permettront à la fois de faire le point des résultats et de déterminer les mesures à prendre, et de faire rapport aux principaux acteurs. ---------------------------------
4.3 Les services de base.
Les services de base en Haïti sont organisés de manière très particulière. Globalement insuffisants, ils sont assurés pour l’essentiel par des organisations non gouvernementales et par le secteur privé. Cette situation présente à la fois des inconvénients et des avantages. Une stratégie réaliste doit en tenir compte et corriger les défauts tout en tirant parti des avantages.
Le fait que les ONG et le secteur privé soient les principaux prestataires de services de base a plusieurs inconvénients, dont les principaux sont les suivants : les services sont de qualité inégale, dans certains cas médiocres; la couverture géographique est mal assurée, certaines régions étant très insuffisamment desservies; le prix des services est élevé pour les usagers car il n’est pas suffisamment subventionné; et, enfin, les services sont totalement déconnectés de l’administration publique et par conséquent ne contribuent pas à renforcer la confiance des citoyens dans l’État. Les principaux avantages sont que les services les meilleurs sont de bonne qualité et leur coût est faible par rapport au service offert; on évite en grande partie les problèmes de motivation du personnel, que rencontrent souvent les services publics; et enfin le système offre une certaine souplesse et permet de tirer parti des opportunités.
Ce qu’il faudrait, c’est améliorer rapidement et dans de fortes proportions la fourniture de services de base en faisant en sorte d’y associer l’État. Toutefois, développer des services publics n’est pas une solution viable : les problèmes du secteur public sont profonds et il n’est pas réaliste de penser qu’on pourrait les régler rapidement. ----------------------------------------
Autre solution, l’État pourrait s’impliquer davantage et contrôler de plus près les services fournis par les ONG et le privé. Le modèle à suivre pourrait être la création d’un office indépendant chargé des services sociaux, à savoir un organisme public quasi-indépendant qui coordonnerait et cofinancerait les services fournis par les ONG et le privé. Des variantes de ce modèle ont été adoptées par plusieurs pays et ce système ne soulève pas de questions de principes puisque les services publics préexistants ne sont pas affectés. Cet office serait un organisme public qui ne ferait pas partie de l’administration publique, un peu comme une banque centrale indépendante ou un service des impôts autonome (Independent Revenue Authority). Il appliquerait la politique de l’État, qui serait fixée par les ministères compétents. Le ministère de la santé, par exemple, fixerait des normes de qualité minimums et des niveaux de prix maximums, que devraient respecter les services de santé recevant un financement de l’office. Un tel organisme a une triple vocation. Premièrement, recueillir des fonds auprès des donateurs, de l’État et de diverses autres sources (ces fonds peuvent être inscrits au budget national). Deuxièmement, distribuer cet argent à des prestataires de services (ONG et prestataires du secteur privé) qui seraient liés par un contrat, et en même temps veiller au respect des normes de qualité et de couverture géographique fixées par les ministères. Troisièmement, contrôler l’activité des prestataires et les mettre en concurrence sur la base de critères comparables, c’est-à-dire que les contrats conclus avec les prestataires dont les services seraient les moins satisfaisants ne seraient pas renouvelés tandis que ceux conclus avec les plus performants seraient élargis. Surtout, l’office serait dirigé par un conseil d’administration dont la majorité des sièges irait à des représentants du Gouvernement mais au sein duquel seraient aussi représentés les donateurs et tout autre acteur compétent. Par exemple, considérant la nombreuse diaspora haïtienne, on pourrait envisager que des associations d’Haïtiens de la diaspora soient représentées au Conseil d’administration de l’office, afin d’attirer des fonds en provenance de la diaspora. ---------------------------------------------------------------------
L’un des intérêts de cette formule est que les donateurs seraient coresponsables du bon fonctionnement et de l’intégrité du financement des services sociaux de base. En outre, les données nécessaires pour juger si les fonds publics sont employés efficacement seraient communiquées aussi bien au Gouvernement qu’aux donateurs. Les donateurs pouvant constater que le système fonctionne bien, seraient rassurés et, par conséquent, enclins à augmenter les apports de fonds. Haïti serait en mesure de présenter un dossier solide qui l’aiderait à solliciter de nouvelles sources de financement susceptibles d’apporter un concours important à la prestation de services sociaux, comme par exemple la Fondation Gates. Autre intérêt de cette solution, le Gouvernement pourrait mobiliser la nouvelle vague d’« entreprises sociales », lesquelles, alliant argent et capacité d’organisation, pourraient présenter un meilleur rapport coût-efficacité que les ONG traditionnelles. -----------------------------------------------------
Pour que l’office puisse démarrer, les donateurs pourraient progressivement passer par son intermédiaire pour financer les ONG, sans augmentation des apports financiers. L’administration publique pourrait ainsi coordonner les activités des donateurs et se poser en cofournisseur des services assurés grâce au financement de l’office, rendant ainsi plus visible la présence de l’État. -----------------------------------------------------------------------------
Un tel office peut être mis en place rapidement puis développé progressivement et ne doit pas forcément être envisagé comme une entité temporaire. Cette formule pourrait s’avérer mieux adaptée aux besoins d’Haïti que les approches adoptées sans succès jusqu’à présent. Il ne faut pas cependant porter de jugement a priori. Si le système de l’office indépendant s’avère plus efficace que d’autres méthodes de prestation de services, du fait que le contrôle de la performance est inhérent au système, celui-ci pourrait devenir un élément permanent de l’État.
Priorité : Créer à titre d’essai un office de prestation de services indépendant, en vue d’un développement progressif des services sociaux.
Acteurs devant intervenir : Pouvoirs publics; parlement; certains donateurs; des associations de la diaspora. -------------------------------------------------------------------------------------
4.4 La sécurité alimentaire.
Trois éléments interviennent dans la sécurité alimentaire : la production, la distribution et les prix. En 2008, ce sont les prix qui ont dérapé. Il y avait de quoi nourrir la population, mais les denrées sont soudain devenues trop chères par rapport aux attentes.
Haïti dispose d’une marge d’augmentation de sa production alimentaire car sa productivité est faible. L’agriculture n’est pas intensive, en partie du fait que les réseaux de transports ne sont pas assez développés. D’où l’importance des routes d’accès aux régions offrant un potentiel de production car ces routes pourraient faciliter l’acheminement des intrants jusqu’aux lieux de production, et l’accès aux marchés pour les produits. Le Gouvernement ne manque pas de compétence dans le domaine de l’agronomie, à commencer par le Président. Il n’a donc pas besoin de conseils extérieurs sur les mesures qu’il conviendrait de prendre. Vu cet avantage considérable, il serait plus rationnel que le Gouvernement tire parti de ses propres ressources – financières et humaines – plutôt que d’entreprendre une action en coordination avec d’autres acteurs. ----------------------------------------------------------------------------------------
La distribution, comme on l’a vu plus haut, serait améliorée si les liaisons entre les principaux lieux de concentration de population étaient meilleures. Un marché de l’alimentation intégré au niveau national permet d’assurer une plus grande sécurité que des poches isolées où des pénuries peuvent se produire.
Les prix des denrées alimentaires, même celles produites localement, s’alignent sur les cours mondiaux. C’est ce qu’on constate en particulier à Port-au-Prince. La crise de mars 2008 était due au fait qu’il n’y avait pas de stratégie viable pour faire face à une flambée des cours mondiaux. Depuis, la récession mondiale a entraîné une baisse du prix des denrées, mais il est important de disposer d’un plan pour faire face à la prochaine hausse. Si la reprise de l’économie mondiale coïncide, lorsqu’elle se produira, avec un choc climatique dans une grande région agricole, on assistera sans doute au même phénomène.
La solution qui pourrait convenir serait de mettre en place d’une part un plan de distribution de vivres en échange de travail ciblant automatiquement une grande partie de la population la plus vulnérable et, d’autre part, une subvention dégressive permettant d’amortir pendant plusieurs mois une hausse du prix des denrées de base afin que les ménages puissent s’adapter progressivement. Ces deux mesures coûtent de l’argent et, en outre, comme on ne peut prévoir les besoins, c’est une dépense qu’on ne peut inscrire au budget. Pour se prémunir contre tout risque, il faudrait recourir à l’assurance, c’est-à-dire que le Gouvernement devrait souscrire une police d’assurance et payer une prime annuelle en échange de quoi il recevrait un montant forfaitaire en cas de hausse importante des cours mondiaux des denrées alimentaires. Bien sûr, il ne s’agirait pas pour le Gouvernement de conclure à proprement parler un contrat avec une société d’assurance, mais il faudrait qu’un donateur affecte une partie de son budget d’aide à une prime d’assurance, soit réelle, soit, plus probablement, théorique, en contrepartie d’un engagement qui serait pris auprès du Gouvernement haïtien. Cette « police d’assurance » pourrait être reconduite chaque année en accord avec le Gouvernement. Comme ce problème est commun à d’autres pays, on pourrait envisager que le Programme alimentaire mondial (PAM) crée un mécanisme d’assurance contre les risques, financé par les donateurs. À l’heure actuelle, le PAM a pour vocation de répondre à des crises alimentaires dues à une cause isolée, comme par exemple la sécheresse, mais après la crise alimentaire mondiale récente, on voit bien qu’il faudrait mettre en place un mécanisme de financement qui permette de réagir automatiquement au cas où à une crise s’ajouterait une flambée des cours mondiaux.
Priorité : Mettre en place une politique nationale visant à accroître la productivité agricole dans les régions à fort potentiel de production vivrière. Développer l’infrastructure routière en fonction des besoins en matière de sécurité alimentaire. Créer un mécanisme de quasi-assurance pour se prémunir contre les hausses brutales des cours mondiaux.
Acteurs devant intervenir : Gouvernement; donateurs; Programme alimentaire mondial. -------
4.5 La protection de l’environnement.
Haïti est un pays fragile sur le plan social et sur le plan de l’environnement. La déforestation spectaculaire a laissé le pays sans défense face à l’érosion. Elle résulte de deux processus distincts, l’un politique, l’autre économique.
Le processus politique tient au fait qu’il n’y a pas en Haïti de loi qui permette de conférer des droits de propriété foncière indiscutables, individuels et cessibles. De ce fait, la réserve forestière est en grande partie propriété publique. Nul n’a un intérêt particulier à défendre ce bien public. Les incitations au pillage sont au contraire nombreuses. Haïti a perdu son stock forestier selon un processus analogue à celui qui fait que le pays a perdu ses voies ferrées : c’est la tragédie des biens communaux.
Le processus économique tient à la pression démographique. Comme la population qui vit de la terre a augmenté, le jeu des forces économiques a bouleversé la composition des activités agricoles. Plus précisément, l’accroissement de la population a entraîné une augmentation de la production de cultures à forte intensité de main-d’œuvre au détriment des cultures à forte intensité de terres, ce qui correspond à une réaction économique logique face à l’évolution du ratio main-d’œuvre/terre. Malheureusement, l’arboriculture étant à forte intensité de terres, cette évolution s’est soldée par la disparition de la couverture forestière et, partant, des systèmes de racines qui retiennent le sol.
La déforestation quasi totale du pays est cependant réversible. La forêt couvre 47 % du territoire de la République dominicaine, contre seulement 3 % en Haïti. La marge est donc énorme. Cependant, de même qu’il est inutile d’envisager de construire des routes si on ne lie pas efficacement construction et entretien, ce n’est pas la peine de planter des arbres si rien n’est fait pour éliminer les facteurs qui incitent à les couper. Ce qu’il faut, c’est donc faire en sorte que la valeur des arbres qu’on laisse pousser augmente et que celle des arbres coupés diminue.
Le moyen le plus direct d’augmenter la valeur des premiers, c’est d’encourager la plantation d’arbres qui rapportent. L’arbre le plus prometteur semble être le manguier, arbre de belle dimension et donc doté d’un réseau de racines important et qui produit un fruit à la valeur marchande élevée. Comme on l’a vu plus haut, le principal obstacle au développement de la culture de la mangue sera l’insuffisance du réseau de transport.
Parallèlement, il faudrait instituer des droits de propriété indiscutables et cessibles pour les terres où seraient créées des mangueraies. Il est indispensable que les droits de propriété soient parfaitement clairs afin de réduire les risques de contestation et de constituer une puissante incitation à protéger les arbres qui auront été plantés. Il importe aussi que les droits de propriété soient cessibles car les manguiers sont des arbres qui ont une très longue durée de vie, ce qui signifie que si les terrains sur lesquels ils ont été plantés ne peuvent être vendus, l’investissement que représente une mangueraie est pour ainsi dire non liquide et par conséquent c’est un investissement qui n’est pas attractif, même si le taux de rendement est élevé. Revoir les droits fonciers dans tout le pays n’étant pas une option réaliste à court terme, on pourrait envisager une solution analogue à celle des zones franches, c’est-à-dire des zones dans lesquelles ont mettrait en application à titre d’essai un régime foncier différent.
Pour faire baisser la valeur des arbres coupés, l’intervention la plus efficace consisterait probablement pour le pays à se donner des textes réglementaires. Le bois coupé est essentiellement utilisé pour être transformé en charbon de bois, et une grande partie de cette production est employée par un petit nombre d’activités commerciales urbaines. En ce qui concerne cet usage, la réglementation pourrait dans un premier temps limiter l’emploi du charbon de bois, puis l’interdire complètement. En ce qui concerne l’utilisation du charbon de bois par les ménages, l’approche réglementaire ne serait pas la bonne. La solution la plus simple serait d’instituer une subvention temporaire sur les bouteilles de gaz, la source d’énergie susceptible de remplacer le plus facilement le charbon de bois. Cela inciterait les ménages à adopter de nouvelles méthodes de cuisson et les habitudes changeraient progressivement.
Une autre action qui pourrait être menée en complément pour stopper la dégradation des sols serait de réduire la pression démographique sur les terres. On a vu que l’augmentation du ratio main-d’œuvre rurale/terres avait fait basculer l’activité agricole vers des cultures à forte intensité de main-d’œuvre, au détriment des activités à forte intensité de terres, l’arboriculture en particulier. En réduisant la population qui vit de la terre, on inverserait cette logique. Bien évidemment, pour réduire la pression démographique sur les terres, il faut créer des emplois ailleurs dans l’économie, et par conséquent, la stratégie de création d’emplois décrite plus haut va dans le sens de la sauvegarde de l’environnement.
Action prioritaire : Favoriser le reboisement en créant de nouvelles incitations. Établir des droits de propriété bien clairs pour les nouvelles mangueraies, adopter des lois interdisant l’usage commercial du charbon de bois, et subventionner les bouteilles de gaz.
Acteurs devant intervenir : Gouvernement; parlement; donateurs. -----------------------------

5. Étapes suivantes.

C’est bien entendu le Gouvernement qui devra apprécier l’intérêt des idées exposées dans le présent rapport. Si ces idées ne rencontrent pas l’adhésion politique du Gouvernement compte tenu de ce que lui-même envisage, il vaudra mieux simplement les oublier. Si au contraire le Gouvernement souhaite les mettre en œuvre, alors il doit absolument agir vite. La chance que représente le nouveau Gouvernement haïtien, sur le plan de la politique intérieure, la solidarité suscitée par les dégâts dus aux cyclones, sur le plan de la politique internationale, et la latitude offerte par la nouvelle Administration américaine n’auront qu’un temps. Il faudra donc, au plus haut niveau politique, agir résolument pour faire adopter une série de mesures aux objectifs clairs et circonscrits, dans un laps de temps réduit.
Comme au fond le présent rapport préconise de coordonner les engagements pris par plusieurs acteurs, il faut, pour aller de l’avant, que tous les acteurs se mettent rapidement d’accord sur les grandes lignes d’une stratégie. Il faudra d’abord prévoir une phase d’explications, de discussions et d’information. Dans la pratique, cela signifiera des navettes diplomatiques rapides consistant à faire circuler un projet entre les acteurs clefs jusqu’à ce que tous le jugent réalisable d’un point de vue politique et estiment qu’il répond aux besoins économiques essentiels. Il ne s’agirait pas de négociations, mais simplement d’échanges qui permettraient de savoir quelles décisions pourraient être prises. Il serait peut-être utile d’organiser au préalable une réunion entre les principaux acteurs afin d’accélérer le processus. Les décideurs pourraient opter soit pour la mise en œuvre des mesures de relèvement décrites dans le Rapport d’évaluation des besoins après désastre, indépendamment du reste, ou, soit, à l’autre extrême, décider de les mettre en œuvre uniquement en liaison avec la stratégie de développement envisagée dans le présent rapport. Comme les acteurs sont en petit nombre et que la stratégie proposée n’est pas compliquée, on devrait pouvoir conclure cette étape en février.
Si cette phase aboutit, il faudra constituer aussitôt après de petites équipes de travail qui établiraient chacune de leur côté des plans d’action détaillés pour chacun des éléments de la stratégie. Ces plans d’action mis bout à bout constitueraient la stratégie.
Une fois les décisions annoncées agréées, tous les acteurs se réuniraient pour s’engager publiquement à appliquer le programme qui aura été arrêté. Cette réunion ne serait pas un aboutissement, mais au contraire marquerait le lancement du programme. Elle pourrait prendre la forme d’une conférence de donateurs en marge de laquelle seraient organisées des réunions à l’intention des acteurs du secteur privé. Les engagements mutuels qui seraient pris lieraient toutes les parties. Celles-ci s’engageraient à suivre un programme fixé à échéance de deux à trois ans comportant des mécanismes de contrôle mutuel pour garantir le respect des engagements par tous. Chacun des éléments de la stratégie comportera lui-même un ensemble de mesures convenues avec pour chacune un calendrier d’exécution; il comportera aussi un dispositif de contrôle mutuel et un programme de réunions d’examen. La réunion au cours de laquelle les acteurs prendraient un engagement public pourrait être prévue pour avril.
La phase d’exécution pourrait alors commencer en mai 2009 et se déroulerait sur deux à trois ans. Des réunions qui auraient pour but de veiller à ce que le programme soit bien appliqué auraient lieu régulièrement.