LE PARLEMENT

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L’institution parlementaire a des origines lointaines. L’Islande, avant l’an 1000, la Sicile, en 1130, avaient créé un Parlement. Mais c’est en Angleterre, aux environs de 1300, que prend naissance ce qui devait constituer par la suite le modèle des assemblées délibérantes dont les caractères se sont développés depuis. Au XVIIIe siècle, le Parlement britannique profite de la faiblesse de rois qui ne parlent pas la langue du pays pour définir et imposer un mode de gouvernement, le régime parlementaire, qui rend le gouvernement responsable de l’Assemblée, imité en France et en Belgique avec un certain éclat dès la première moitié du XIXe siècle. La Constitution des États-Unis oppose un Congrès au président, chef de l’État; Bismarck s’impose difficilement à un Reichstag; le tsar réunit une douma en 1905. Il n’y a pas d’État contemporain, quel que soit son régime politique, qui n’ait son Parlement.
On ne s’étonnera pas que ce mot ait recouvert au cours des années, et recouvre encore, à travers le monde, des réalités très différentes. En France, l’institution est actuellement liée à la république et à la démocratie. Mais ailleurs, on trouve des parlements dans des régimes monarchiques; et des gouvernements qui n’avaient (et d’autres qui n’ont encore) rien de commun, dans les faits, avec la conception occidentale de la démocratie ont estimé et estiment fondamentale l’existence d’un organisme représentatif de l’ensemble de la population du pays. C’est peut-être là le caractère essentiel des parlements: ils détiennent le monopole de la représentativité.
Leur rôle, généralement défini avec précision par la loi fondamentale, est très varié. Créés à l’origine pour consentir l’impôt, ils en sont venus, par la surveillance de l’emploi des fonds, au vote de la loi et au contrôle de l’ensemble de l’activité gouvernementale et même, dans certains cas extrêmes, à l’exercice du pouvoir exécutif. On considère généralement le Parlement comme le détenteur du pouvoir législatif. Mais, même dans les pays où la séparation des pouvoirs est le mieux observée, des interférences se produisent. Dans d’autres, le Parlement élit le chef de l’État; ailleurs, il participe, en se constituant en Haute Cour, au pouvoir judiciaire. Une telle variété d’attributions, confiées à des assemblées dont l’origine est l’élection et dont la fonction est de délibérer, est une source de lenteur, d’incertitude, voire même d’éventuelles contradictions dans les décisions dont certaines peuvent mettre en cause la vie de la nation. En revanche, les parlements apparaissent comme les garants de la liberté.
En face de pays conduits par un dictateur ou dirigés par les chefs d’un parti unique, où les décisions ne dépendent que d’un seul homme ou d’un petit groupe, les démocraties parlementaires sont souvent prises de court et conservent un difficile équilibre entre la nécessité de faire vite et le temps indispensable à la libre réunion des volontés. Depuis la Seconde Guerre mondiale, une tendance à la limitation des pouvoirs des parlements s’est fait jour. Favoriser l’amalgame des intérêts particuliers, donner plus de stabilité et de moyens d’action à l’exécutif, lui permettre de prendre seul en cas d’urgence les décisions essentielles, telles sont les raisons qui sont avancées pour réduire le domaine de la loi au bénéfice de celui du règlement et pour limiter le contrôle parlementaire de l’action gouvernementale et administrative.
L’évolution des mœurs et des idées, le progrès technique, la primauté de plus en plus affirmée de l’économique sur le politique, le développement considérable de l’information par les mass media vont dans le même sens et les parlements se trouvent confrontés avec le difficile problème d’une sorte de reconversion.
1. Formation et organisation du Parlement
Le système représentatif
La souveraineté réside dans le peuple mais à l’exception des cas très limités où il est consulté par référendum , le peuple ne peut l’exercer lui-même et il doit déléguer ses pouvoirs à des représentants qu’il choisit par l’élection pour un temps déterminé. C’est le système représentatif , qui conduit à la réunion dans la capitale de l’État d’une ou de deux assemblées (monocamérisme ou bicamérisme), dont l’ensemble constitue le Parlement. Le bicamérisme a longtemps prévalu, les constitutions ayant entendu limiter les entraînements des chambres basses, élues par un corps électoral étendu, au moyen de chambres hautes d’origine aristocratique ou désignées par des corps plus restreints et plus conservateurs. D’autre part, la dualité des assemblées a permis de résoudre le délicat problème de la représentation des États dans les constitutions fédérales, nombreuses de nos jours (États-Unis d’Amérique et du Brésil, Inde, Union soviétique, Allemagne fédérale, Australie). Mais la poussée des masses électorales et l’évolution des idées ont conduit, dans la plupart des pays unitaires, à réduire peu à peu les pouvoirs des chambres hautes par le jeu de dispositions fixant à celles-ci des délais de décision et donnant le dernier mot aux chambres basses (France, Grande-Bretagne Pays-Bas). Plusieurs États sont passés au monocamérisme (Suède, Autriche, Danemark, Finlande, Maroc) rejoignant ainsi des pays plus jeunes (Moyen-Orient, Asie du Sud-Est, Afrique noire), où la recherche de l’efficacité prend le pas sur l’équilibre politique traditionnel.
La désignation des représentants qui formeront ces assemblées est soumise suivant les États, les moments, parfois les circonstances, à des règles très diverses qui peuvent donner elles-mêmes des résultats différents dans un même pays. Les chambres hautes comprennent encore des membres héréditaires, de droit ou désignés par le pouvoir exécutif (Grande-Bretagne, Canada), cooptés (Belgique, France) ou élus par des universités (Irlande). L’âge de l’éligibilité est généralement plus élevé, le corps électoral limité, la durée du mandat allongée. Mais pour les chambres basses, c’est l’élection au suffrage universel qui est la règle et le problème, pour les spécialistes du parti ou de la majorité au pouvoir, est de déterminer au moment du renouvellement, le mode de scrutin qui leur permettra de conserver la faveur des électeurs. On peut choisir entre de nombreuses modalités: systèmes majoritaires (scrutin uninominal à un ou deux tours, scrutin de liste majoritaire) ou systèmes de représentation proportionnelle (intégrale, régionale, à la plus forte moyenne ou système de Hondt, au plus fort reste, apparentements...).
Le scrutin majoritaire conduit au bipartisme et assure une plus grande stabilité ministérielle, la représentation proportionnelle donne une meilleure figuration des idées et des opinions, mais elle pousse à l’émiettement des partis et rend plus difficile la formation de majorités durables.
Le découpage électoral n’est pas moins important. Des circonscriptions restreintes favorisent les «personnalités», alors que les circonscriptions étendues sont plus sensibles à la considération de l’intérêt général et à l’action des partis. C’est la lutte de ces derniers qui caractérise la bataille pour l’orientation politique du pays au cours de la prochaine législature. Mais, malgré son âpreté et l’habileté des uns ou des autres, c’est le peuple qui choisit et qui confirme ou déçoit plus souvent les espoirs les mieux établis.
Les élus sont investis d’un mandat parlementaire dont il convient de préciser les contours. Dans le temps, le mandat est limité à quatre ou cinq ans pour les chambres basses, de six à neuf ans pour les chambres hautes. L’élu d’une circonscription est réputé en général comme le représentant de toute la nation, car il n’est pas seulement appelé à délibérer ou à voter sur des affaires ne relevant que d’intérêts locaux, mais sur toutes celles qui engagent les intérêts nationaux. C’est dire qu’une élection ne constitue pas seulement une péripétie locale, même si ce n’est qu’une élection partielle, puisque aujourd’hui les moyens d’information et de propagande couvrent l’ensemble du territoire et mettent en confrontation tous les programmes politiques dans toutes les circonscriptions.
Les assemblées parlementaires sont donc les seules qui soient véritablement représentatives, à la différence de pouvoirs nouveaux tels que les syndicats dont les dirigeants ne représentent que des catégories déterminées suivant des critères sociologiques ou professionnels. Une réserve sur cette représentativité doit cependant être faite dans les pays où n’existe légalement qu’un seul parti politique et qui sont soumis à une propagande unique, encore que le vote obligatoire joint aux circonstances particulières qui s’y rencontrent aboutisse à des participations électorales voisines de 100 p. 100 et à des désignations quasi unanimes. La situation dans ces pays présente d’ailleurs une autre particularité: le mandat donné aux élus peut y être révoqué par leurs électeurs s’il n’a pas été exercé conformément à leur désir. Inversement les États qui connaissent la pluralité des partis prohibent le mandat impératif comme contraire à la liberté de l’élu et au caractère général de sa fonction de représentation.
Les parlementaires jouissent d’un statut , composé de mesures de protection et d’interdiction, qui a pour but de leur assurer le libre exercice de leur mandat en les mettant à l’abri de tentations politiques ou économiques. L’immunité et l’inviolabilité de leur personne leur donne pleine liberté d’expression et d’initiative soit dans leurs paroles, à la tribune du Parlement et ailleurs, soit dans leurs écrits à la seule condition qu’ils aient agi en leur qualité de parlementaires. Elles leur garantissent, d’autre part, l’assistance aux débats de l’assemblée dont ils font partie, en interdisant les poursuites qui pourraient être exercées contre eux – sauf flagrant délit ou autorisation de l’assemblée elle-même – et qui pourraient aboutir à les priver de liberté pendant la durée des sessions. Ce privilège varie beaucoup avec les parlements.
L’indemnité parlementaire , elle aussi très variable selon les pays, a pour objet de permettre à tout citoyen sans fortune de se présenter aux élections et d’abandonner pendant la durée de son mandat le métier, la profession ou la fonction qui le faisait vivre. Les sujétions auxquelles sont tenus les parlementaires les contraignent, en général, à se consacrer aux affaires publiques et à celles de leurs électeurs; et les frais de tous ordres qui leur incombent (secrétariat, double domicile, automobile, cotisations et subventions diverses) réduisent l’indemnité à des honoraires assez modestes. Les règles des incompatibilités sont nombreuses. Aux États-Unis, la séparation des pouvoirs interdit à un membre du Congrès d’être ministre. Le même principe oblige, en France, le parlementaire nommé ministre à renoncer à son mandat législatif. La règle contraire est appliquée dans les pays comme la Grande-Bretagne, l’Italie et la République fédérale allemande où le gouvernement procède en fait du Parlement. Il n’est guère de pays qui admette le cumul entre un mandat parlementaire et une fonction publique. Ici ou là des restrictions sont imposées aux élus dans l’exercice de certaines professions, telles que celles de banquier ou d’avocat. Mais on trouve sur tous ces points beaucoup d’exceptions.
Organisation des assemblées parlementaires
Le Parlement, organe du pouvoir législatif, doit être indépendant du pouvoir exécutif. De là l’autonomie dont jouit chaque assemblée tant en ce qui concerne le domaine financier que pour son administration et ses méthodes de travail. Les assemblées établissent elles-mêmes leur budget, ou, plus exactement, leur état de dépenses, qui est inscrit dans le budget général sans que pratiquement l’exécutif ose présenter aucune observation. De même, elles vérifient et apurent leurs comptes au moyen d’un organisme d’examen qu’elles créent dans leur sein. Dans les pays où existe une réserve de contrôle au profit de l’exécutif ou d’une Cour des comptes, celui-ci reste pratiquement théorique.
Les parlements sont également maîtres de leurs administrations , dont les fonctionnaires sont régis par un statut particulier, pour leur recrutement, leurs rémunérations, leur avancement et la discipline. Ces administrations, qui comprennent sept à huit cents personnes pour des assemblées de cinq à six cents parlementaires, ont pour tâche de fournir à ceux-ci les moyens intellectuels et matériels nécessaires à l’exercice de leur mandat. Enfin, les parlements établissent eux-mêmes le règlement de leur fonctionnement et de leurs débats, qu’il résulte principalement de la coutume et des précédents, comme en Grande-Bretagne et aux États-Unis, ou, dans les pays continentaux, d’un petit code écrit, d’ailleurs difficile à faire observer dans des assemblées politiques sujettes à des entraînements de circonstance.
Chacune d’elles se donne un organisme de représentation et de direction , dans la plupart des cas un bureau dont le personnage principal est le président . La tâche essentielle du président est de conduire et de diriger l’action de l’assemblée et, en premier lieu, les débats en séance publique. Il est aussi le chef de l’administration et c’est par lui que passent les relations entre l’assemblée et le gouvernement. Dans ces divers travaux, il est assisté d’autres parlementaires: vice-présidents, secrétaires, questeurs, dont le mandat autrefois annuel tend à s’étendre à la totalité d’une législature. Telle est du moins l’organisation de la plupart des assemblées, avec des variantes locales. La plus remarquable est celle de la Chambre des communes, dont le speaker jouit de pouvoirs très étendus, notamment dans la direction des débats, et il est d’usage de le réélire sans opposition non seulement dans sa circonscription, mais aussi dans sa fonction quelle que soit la majorité issue des élections.
Hors du Parlement, le président est un personnage politique important, qui a surtout un rôle de conseil pour le chef de l’État et de liaison entre son assemblée et le gouvernement.
Les organismes de travail des parlements comprennent principalement les commissions, les groupes politiques et les conseils chargés de préparer l’ensemble des travaux, et plus spécialement l’ordre du jour.
Les commissions , comités restreints, ont pour tâche principale d’examiner les projets et propositions de loi pour les rapporter devant l’assemblée plénière. Elles varient beaucoup en nombre et en composition. Le plus efficace est de les établir proportionnellement aux forces politiques représentées dans l’assemblée, de telle sorte qu’il y ait chance que l’avis de celle-ci confirme celui de son organisme d’étude. Les commissions peuvent être permanentes et chargées d’une compétence globale pour une certaine catégorie d’affaires, ou spéciales et temporaires pour l’examen d’une affaire déterminée. Ces dispositions se retrouvent partout. En France une méfiance entoure les commissions permanentes, réduites à six dans chaque assemblée, en raison du rôle de contrôle étroit de l’action gouvernementale qu’elles avaient tendance à prendre lorsque, sous l’empire des constitutions précédentes chacune d’entre elles correspondait à la compétence d’un ministère.
Les groupes politiques , qui réunissent les parlementaires par affinités, constituent la projection parlementaire des partis politiques qui ont obtenu des sièges aux élections. Leur activité a trait à l’étude politique des affaires qui vont venir devant l’assemblée, à la position à prendre sur ces affaires, à la discipline intérieure, aux marques d’approbation ou de critique à l’adresse de l’activité au jour le jour du gouvernement, etc.
Enfin, des comités aux noms et aux compositions divers (Conférence des présidents, Conseil des anciens, Comité directeur ) se réunissent à date fixe pour établir l’ordre du jour, c’est-à-dire choisir les affaires qui seront discutées en séance publique et l’ordre dans lequel elles seront inscrites. Cette tâche est hautement politique, aussi est-elle l’œuvre des principales personnalités de l’assemblée qui se concertent avec le gouvernement. Le temps réservé à la discussion des affaires demandées par l’opposition mesure le degré d’action du Parlement à l’égard de l’exécutif.
2. La fonction du Parlement
Un certain nombre de parlements jouissent du pouvoir constituant, c’est-à-dire du droit de modifier la constitution. Mais on admet généralement qu’il est nécessaire qu’ils aient été élus pour cet objet, ou qu’ils statuent à des majorités déterminées ou difficiles à réunir, ou enfin qu’ils partagent ce pouvoir avec le peuple consulté par voie de référendum. La fonction essentielle du Parlement, c’est l’exercice du pouvoir législatif, issu du droit de consentir l’impôt, et avec son corollaire, le contrôle de l’action gouvernementale. À ce double titre, le Parlement se distingue du pouvoir judiciaire, encore que quelques constitutions lui confient le jugement des procès de grande politique, notamment du crime de haute trahison, lorsqu’il est commis par le chef de l’État ou par un ministre. À l’égard du pouvoir exécutif, la séparation est beaucoup moins précise.
La publicité des débats est une règle absolue; elle ne souffre que de rares exceptions pour les délibérations qui mettent en cause en temps de guerre la sécurité de la nation. La publicité est assurée par l’assistance des citoyens qui le désirent aux séances plénières dans des tribunes qui leur sont réservées, et par une large diffusion des comptes rendus des débats par la voie de la presse, de la radio et, dans quelques pays, de la télévision.
Les assemblées ne siègent pas en permanence. La durée de leurs sessions va de quelques jours à plusieurs mois par an, suivant l’importance des travaux que les constitutions leur confient.
Élaboration de la loi
Il convient de distinguer tout d’abord le domaine de la loi de celui du règlement. Le parlement définit les grandes règles de la législation, celles pour lesquelles il paraît indispensable que la représentation nationale s’exprime elle-même en engageant sa responsabilité. Telles sont celles qui ont trait aux garanties fondamentales, à l’organisation de la défense nationale, aux impositions, au droit de propriété, à la nationalité, à la définition des infractions pénales et des peines, etc. Des lois-cadres ou des lois de programme fixent des principes ou déterminent des directions qui serviront de base à l’action ultérieure de l’exécutif. La Constitution française de 1958 est la seule qui délimite dans un texte les matières dont la connaissance est réservée au Parlement.
Suivant les idées des constituants du moment, le Parlement peut ou ne peut pas déléguer son pouvoir législatif: la Constitution française de 1946 l’interdisait (toutefois l’interdiction ne fut pas respectée), celle de 1958 l’autorise. Mais dans tous les pays, la charge de mettre en œuvre la loi telle qu’on l’a décrite, c’est-à-dire de concevoir et de promulger la réglementation de tous les jours, incombe au pouvoir exécutif. Partout, le domaine du règlement tend à augmenter sous prétexte de technicité ou d’efficacité. En Grande-Bretagne, comme en France, il est considérable, cependant que des règles restrictives ou des pratiques de fait tendent à réduire le rôle des parlements.
De ces errements, c’est l’initiative parlementaire qui souffre le plus. Dans les pays de stricte séparation des pouvoirs, c’est là une prérogative exclusive du Parlement: tel est le cas aux États-Unis où l’administration gouvernementale est obligée de faire déposer ses projets par un membre du Parlement. Dans les États à régime parlementaire, l’initiative est partagée: les membres des assemblées ont, comme le gouvernement, le droit de proposer une législation nouvelle, ou des amendements aux textes en discussion quelle qu’en soit l’origine. Dans les démocraties populaires, l’initiative est même partagée, en principe, avec tous les citoyens rassemblés dans leurs diverses organisations. Mais dans les faits, ce sont les projets élaborés, déposés et soutenus par le pouvoir exécutif qui sont inscrits à l’ordre du jour, discutés et votés dans une proportion considérable. Là encore, on met en avant le prétexte de la technicité, mais l’expérience montre, cependant, que la discussion parlementaire améliore les textes, évite les erreurs, et humanise en les assouplissant ou en les rendant plus acceptables pour les citoyens les nouvelles dispositions légales. Et, cependant, l’initiative parlementaire subit partout des limitations de droit ou de fait, dont les principales sont l’interdiction de proposer des dépenses nouvelles, ou des réductions d’impôts et la quasi-impossibilité d’obtenir, sans l’accord du gouvernement la mise en discussion d’une proposition d’origine parlementaire.
La discussion législative se déroule suivant une procédure qui a pour objet la sincérité et la loyauté des débats. Elle tend à éviter toute décision de surprise en donnant aux opposants des moyens d’expression suffisants ou même ceux de retarder l’adoption d’un texte. Elle permet au gouvernement de guider les débats, quand même elle ne lui assure pas le dernier mot en toutes circonstances, et à la majorité de faire prévaloir sa volonté. Après la discussion générale qui est un échange de vues sur les principes de la législation proposée, les assemblées délibèrent sur les motions tendant à ajourner ou à faire rejeter le texte, puis sur les amendements que leurs membres souhaitent y apporter. Une décision intervient ensuite sur l’ensemble.
Dans les parlements bicaméristes, la discussion est reprise dans l’autre assemblée et la «navette» se poursuit jusqu’à ce que les deux chambres se soient accordées sur un texte unique, à moins que les dispositions constitutionnelles ne donnent à l’une d’elles le droit d’en terminer, droit dont l’exercice est facilité parfois (États-Unis, France) par des compromis préparés par des commissions mixtes. Dans les dernières années, la procédure parlementaire a été très simplifiée et les moyens d’obstruction presque supprimés: même le Congrès américain n’utilise plus guère le filibusting. En fin de discussion intervient le vote, moyen par lequel une assemblée prend sa décision. Selon la qualité des affaires, les modalités en sont différentes. Pour les unes on se contente d’un vote à main levée ou par assis et debout, c’est-à-dire anonyme. Mais pour les choses importantes la règle est le scrutin public par appel nominal, par bulletins, par division (Grande-Bretagne) ou par l’intermédiaire d’une machine à voter (Finlande, Suède, Belgique, France). Dans tous ces systèmes, le nom et le sens du vote de chaque parlementaire sont relevés et publiés afin que chaque citoyen sache ce que chaque représentant a voté et quelle responsabilité il a assumée.
Contrôle de l’activité gouvernementale
Le pouvoir exécutif conduit la vie de la nation. Il est responsable d’une politique tant à l’extérieur à l’égard des pays étrangers qu’à l’intérieur quant aux garanties des citoyens, à la vie économique, aux rapports sociaux, etc. Il dispose à cet effet d’une armée dont il nomme les chefs, et d’administrations, en plus ou moins grand nombre, dont il nomme les fonctionnaires. C’est de l’ensemble de ces activités que le Parlement entend assurer le contrôle dans les limites qui lui sont accordées (ou imparties) par la Loi fondamentale. Il s’ensuit nécessairement des interférences entre les deux pouvoirs surtout dans les pays à régime parlementaire.
En Allemagne et en Italie (et en France de 1870 à 1958) le Parlement intervient tout d’abord par la création du chef de l’État : il élit le président de la République. Dans ces deux premiers pays, il collabore étroitement aussi à la création du chef du gouvernement (chancelier ou président du Conseil). Ces régimes placent l’exécutif sous une dépendance étroite du Parlement qui peut aller jusqu’à la confusion des pouvoirs dans le «gouvernement d’assemblée». Dans les systèmes monarchiques (Grande-Bretagne, Belgique, États scandinaves, Pays-Bas) et dans les républiques où le président est élu au suffrage universel (États-Unis, France depuis 1962), la séparation est plus effective. Cependant, à l’exception des États-Unis, les gouvernements désignés par le chef de l’État ne vivent qu’autant qu’ils conservent la confiance du Parlement qui peut la leur refuser par le vote d’une motion de censure . C’est là une mesure grave dont la prise est assortie de garanties de scrutin, de majorité et de délais. Elle peut avoir pour contrepartie la dissolution du Parlement (Italie) ou au moins de sa Chambre basse (France) renvoyée devant les électeurs chargés d’arbitrer le conflit.
Il est évident que l’existence d’un gouvernement n’est pas en jeu à l’occasion de chacune de ses démarches. Dans la vie quotidienne, le Parlement dispose de moyens divers d’information, d’investigation, de pression qui lui permettent avec plus ou moins de succès d’être tenu au courant de l’activité des ministres et des administrations publiques pour vérifier qu’elle s’exerce conformément aux lois et que les garanties des justiciables sont respectées.
Les commissions parlementaires jouent un rôle important dans cette action de contrôle par la connaissance qu’elles ont de l’exécution des lois. La plupart des parlements peuvent créer des commissions spéciales d’enquête pour l’examen, par exemple, des responsabilités encourues dans une affaire scandaleuse ou à l’occasion d’événements graves. On trouve aussi des commissions de contrôle de l’activité d’entreprises publiques ou du fonctionnement d’une administration. Ces commissions spéciales jouissent parfois de pouvoirs judiciaires, peuvent siéger en public, entendre des témoins, et faire connaître par tous les moyens de diffusion l’état et le résultat de leurs travaux. Elles sont fréquemment utilisées par le Congrès américain et leur action empiète souvent sur le domaine de la Justice.
La nécessité de faire connaître les mesures qu’il a prises dans une conjoncture particulière qui a ému l’opinion publique amène d’autre part le gouvernement à faire devant une assemblée une déclaration qui ouvre un débat permettant au Parlement de faire entendre son avis et de tenter de redresser une politique qu’il estime insuffisante ou dangereuse.
Faute d’initiative prise par le ministère, les parlementaires disposent de plusieurs procédures de questions : la question écrite, publiée avec les comptes rendus des séances suscite une réponse, écrite également, adressée individuellement par le ministre intéressé au membre de l’Assemblée qui l’a posée, et qui sera aussi publiée. Ce genre d’interrogation a généralement pour but d’obtenir d’une administration des éclaircissements sur l’application d’un texte légal ou réglementaire. Plus politiques sont les questions orales qui, inscrites à l’ordre du jour suivant des procédures variables selon les assemblées, obligent le ministre à répondre en séance publique et sont l’occasion d’une discussion plus ou moins étendue. On envisagera plus bas les raisons pour lesquelles la mission de contrôle du parlement tend à se restreindre comme sa fonction législative; ce qui explique sans doute pourquoi on assiste, depuis quelques années, à l’extension d’une nouvelle forme d’activité parlementaire.
L’information
Au fur et à mesure de l’évolution de la conduite des affaires publiques, devenues plus techniques que juridiques, plus économiques que politiques, les parlementaires ont ressenti davantage la nécessité d’une connaissance plus approfondie des problèmes, d’une information plus complète qui les mettent en état de comprendre le détail et d’apprécier mieux la nature et les effets prévisibles des législations qui leur sont proposées par un exécutif solidement appuyé sur des administrations habituées à gouverner et des experts armés de théories et de statistiques. Une partie de leur temps est donc consacrée à des réunions de travail organisées par les groupes politiques, à des colloques, des séminaires sur des sujets différents. Ils cherchent des «contacts» dans la capitale avec des dirigeants d’organismes économiques ou syndicaux et se tournent résolument vers l’information extérieure. À cet égard, les réunions des assemblées européennes (Conseil de l’Europe, Parlement européen, Union de l’Europe occidentale) ou, dans d’autres parties du monde, des organismes régionaux, celles de l’Union interparlementaire jouent un rôle important. Il en va de même des missions envoyées par les commissions dans les pays étrangers, ainsi que des voyages des groupes d’amitié établis entre deux ou plusieurs parlements. Cette information recueillie circule dans les deux sens: les membres de la majorité s’en servent pour expliquer à leurs électeurs l’action du gouvernement, ceux de l’opposition pour leur exposer les raisons de la combattre. Réciproquement, les parlementaires rapportent à leurs collègues, aux ministres et aux fonctionnaires des administrations centrales l’opinion des citoyens, qu’ils connaissent par leur contact avec leur circonscription d’une manière plus directe que les délégués du pouvoir central. Mais cette fonction d’information a un caractère individuel, alors que l’action d’un Parlement est essentiellement collective, et elle a aussi des limites.
3. Éclipse du Parlement
Les causes
La transformation des conditions de la politique a commencé il y a environ un demi-siècle par l’accession des masses à la vie publique . Le vote des femmes, à lui seul, a doublé le nombre des électeurs. De grands pays où l’on ne votait pas, ou bien encore où le suffrage était restreint, pratiquent maintenant le suffrage universel. Ce mouvement s’est accompagné de la découverte de nouveaux moyens de diffusion des informations de tout genre, bientôt utilisés par les propagandes. Le public apprend désormais ce qui peut influencer ses conditions de vie immédiates ou à long terme en même temps et quelquefois avant ses représentants. Malheureusement, il arrive que cette information soit orientée.
On assiste d’autre part dans tous les pays, peut-être en partie à cause de l’«impact» de ces nouveaux moyens de connaissance, à une personnalisation du pouvoir qui met en évidence l’homme ou l’équipe qui aspirent à diriger la nation et qui relègue dans l’ombre le groupe plus nombreux mais moins homogène des représentants des circonscriptions. Ce phénomène engendre à son tour le «fait majoritaire », car l’homme ou l’équipe au pouvoir obtiennent aisément que les électeurs peuplent les assemblées d’élus qui coopéreront avec eux sans les gêner. La chose est évidente dans les pays où il n’y a qu’un parti; elle l’est aussi en Grande-Bretagne, où le bipartisme règne, mais où le corps électoral désigne en même temps une majorité et un chef de gouvernement; elle l’est également dans une moindre mesure en France, pays aux partis multiples, au moins depuis l’application de la Constitution de 1958.
Dans un autre ordre d’idées, le gouvernement de nations de plus en plus étendues et de plus en plus peuplées exige une prévision à long terme et une planification s’étendant sur plusieurs années, qui, une fois décidée, ne laisse plus guère d’initiative pendant la durée d’application du plan. La nécessité d’investissements à long terme, le développement de la bureaucratie inévitable pour faire jouer les nombreux rouages d’un État moderne, développement générateur de traitements, de salaires et d’indemnités de tous ordres, le jeu des lois sociales qui s’étend automatiquement par le seul accroissement de la démographie, tous ces éléments nouveaux font qu’au moment du débat budgétaire, les parlementaires s’aperçoivent qu’ils n’ont plus qu’une marge infime de discussion et que l’essentiel des masses de dépenses – qu’il faut bien équilibrer par les ressources – échappe à leur décision. L’importance croissante de l’informatique ne pourra que restreindre davantage leur pouvoir.
Enfin, la complexité des affaires que l’on ne peut plus désormais résoudre qu’à coup de statistiques et de théories dont l’application se soucie peu de l’individu amène l’avènement du «technicien», qualifié ici de «bureaucrate» et là de «technocrate», mais qui partout veut imposer sa solution au nom de l’efficacité.
Les effets
Ces divers aspects de la transformation de la vie publique produisent des résultats cumulatifs. S’agissant de l’élaboration de la loi, le parlementaire s’aperçoit que le projet dont il est saisi se présente comme un «paquet tout prêt» dont il lui est impossible de modifier la composition au-delà de la limite que le gouvernement s’est réservée pour paraître consentir une maigre concession aux demandes émanant des membres de sa majorité. Certains parlements, aux sessions rares et brèves, ne font figure que de chambres d’approbation ou d’enregistrement; les autres sentent, petit à petit, toute initiative réelle leur échapper.
En matière de contrôle, il faut noter une exception remarquable: celle du Congrès des États-Unis où le mode de renouvellement des assemblées et le système électoral produisent des Congrès dont la majorité peut être différente de celle qui a élu le président. Cette situation est inconfortable pour l’administration, mais elle est très favorable au contrôle parlementaire qui s’exerce notamment par les commissions publiques d’enquête (hearings ) et par la faculté qu’a le Sénat de refuser son approbation à la nomination des membres de la Cour suprême et d’un certain nombre de hauts fonctionnaires. Mais dans les assemblées dominées par le fait majoritaire, surtout dans celles où un seul parti détient la majorité absolue, les parlementaires sont trop liés à l’exécutif pour chercher à l’embarrasser. Et les ministres, trop sûrs de ne courir aucun risque, se comportent davantage en secrétaires généraux de leurs administrations, en s’en faisant les porte-parole inconditionnels, qu’en chefs chargés d’y faire passer le «souffle démocratique» transmis par le Parlement.
Enfin, dans le domaine de l’information, on voit trop de ministres dévoiler dans une conférence de presse largement diffusée par la radio ou la télévision les mesures qui feront l’objet de projets de loi dont le Parlement ne sera saisi que le lendemain. On les entend même répondre aux questions posées par les journalistes ou par de simples auditeurs, alors qu’ils se rendent à regret devant les assemblées pour écouter les demandes, plus pertinentes et fondées sur une meilleure connaissance des affaires, qui émanent de la représentation nationale.
On ne s’étonnera donc pas que le public se désintéresse des débats parlementaires et que les membres des assemblées eux-mêmes s’interrogent sur la portée de leur mandat car ils ont le sentiment de n’avoir plus de prise réelle sur les décisions politiques et législatives. Par un curieux paradoxe, les électeurs sont de plus en plus exigeants quant à la présence de leurs mandataires dans leurs circonscriptions aux moindres événements de la vie locale; et, poussés par la nécessité de conserver la majorité en face d’oppositions qui ne trouvent plus à s’exprimer dans les assemblées, les parlementaires se comportent plus en candidats continuels qu’en représentants en place. Un député français pouvait dire il y a quelque temps à la tribune: «Nous sommes devenus des super-assistantes sociales et des conseils juridiques.»
Les remèdes?
Cette situation préoccupe tous les praticiens de la politique dans les divers pays. L’Union interparlementaire, qui réunit chaque année des membres de plus de cinquante parlements, s’en est alarmée; des solutions ont été avancées çà et là. On propose d’associer davantage les parlementaires au travail préparatoire de la législation. Mais l’opinion d’une assemblée n’a de valeur que si elle est collective, et la présence de ses membres à titre individuel dans tel comité ministériel aboutirait très vite à une fâcheuse confusion des pouvoirs. Mieux vaudrait instituer sur chaque législation projetée un débat d’orientation préparé dans des commissions parlementaires où un large accès serait réservé aux représentants de l’administration, débat qui établirait des principes auxquels la rédaction des projets devrait se conformer.
En matière de contrôle, la multiplication des hearings , de plus larges possibilités d’initiative réservées aux représentants de l’opposition, l’obligation faite aux membres des gouvernements de réserver leurs explications aux assemblées et de leur fournir des réponses sérieuses, nombreuses et rapides, pourraient freiner le processus de dégradation que l’on a exposé. Mais il est certain que l’institution même est en cause, tout au moins telle qu’elle a fonctionné depuis environ deux siècles. Certes, il n’est pas une constitution qui voudra priver le mode de gouvernement qu’elle établira du précieux paravent d’un parlement représentatif; mais les citoyens ne se contenteront pas nécessairement d’assemblées sans pouvoirs. Et plus que des remèdes partiels, cette perspective appelle sans doute une véritable reconversion de l’institution. C’est la question la plus importante que la science politique ait actuellement à résoudre.